SA/Sz 1437/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder /spr./ Protokolant Joanna Białas - Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2004r. sprawy ze skargi K.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Zarząd Miasta [...] ustalił dla K.D. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z przeprowadzeniem podziału działki nr [...], położonej w obrębie ew. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] zatwierdził podział działki nr [...] na [...] nowoutworzonych działek gruntu oznaczonych numerami [...], z tym że działka nr [...] została przeznaczona pod drogę [...] zapewniającą dojazd do wydzielonych działek. Podział ten spowodował zdaniem organu I instancji wzrost wartości nieruchomości o [...] zł. Zgodnie z postanowieniami uchwały Nr XXXII1/347/2001 Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim z dnia 24 kwietnia 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, opłatę tą ustalono na kwotę [...] zł, tj. 50% kwoty o którą wzrosła wartość nieruchomości po podziale. W odwołaniu od decyzji organu I instancji K.D. zarzuca, że w momencie dokonywania podziału nieruchomości, tj. w [...] r. na terenie miasta [...] nie obowiązywała uchwała rady ustalająca stawki opłaty adiacenckiej, stąd też ustalenie opłaty uznaje za bezprawne. Wnosząca odwołanie zarzuca nadto decyzji organu I instancji naruszenie art. 107 § 3 kpa, albowiem jej zdaniem decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego. Podnosi nadto, że w toku postępowania organ administracji nie ustalił wysokości kosztów związanych z podziałem, urządzenia drogi wewnętrznej oraz doprowadzenia mediów do nowo powstałych działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zamianami), utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium stwierdziło, że warunkiem koniecznym do ustalenia opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości jest wzrost wartości nieruchomości objętej podziałem oraz ustalenie opłaty w ciągu trzech lat od dnia kiedy decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna. Zarząd Miasta [...] wykazał w swojej decyzji wzrost wartości nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego nie jest warunkiem koniecznym do ustalenia opłaty adiacenckiej istnienie w dniu wydania decyzji zatwierdzającej plan podziału nieruchomości uchwały ustalającej wysokość stawkę opłaty adiacenckiej. Uchwała taka musi jednak obowiązywać w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej i warunek ten został w tej sprawie spełniony. Kolegium uznało nadto, że wzrost wartości nieruchomości ustalony na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego został ustalony według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty. Organ II instancji nie podzielił zarzutów K.D. co do nie uwzględnienia kosztów związanych z podziałem, urządzeniem drogi wewnętrznej oraz doprowadzeniem mediów. Wydatki te - zdaniem Kolegium - w obowiązującym stanie prawnym nie podlegają uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości opłaty adiacenckiej. Jakkolwiek, zdaniem Kolegium, organ I instancji nie wskazał przesłanek jakimi się kierował przy ustalaniu 50% opłaty adiacenckiej, to jednak z akt sprawy i obowiązującej uchwały Rady Miejskiej w [...] wynikają argumenty uzasadniające wprowadzenie opłaty jako rekompensaty części lub całości ewentualnych roszczeń właścicieli dzielonych nieruchomości o odszkodowanie za grunty przejęte z mocy prawa przez miasto, wydzielone pod drogi publiczne. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego -Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie K.D. wnosi o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Miasta [...] r. zarzucając im naruszenie art. 98, art. 145, art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 6,7,8,9 kpa i art. 2 Konstytucji RP. Skarżąca nie kwestionuje prawa zarządu gminy wyrażonego w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami do ustalenia opłaty adiacenckiej w określonej wysokości, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Zdaniem skarżącej wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem musi być niewątpliwy i na organie ciąży obowiązek wykazania bezpośredniego związku między dokonanym podziałem nieruchomości a wzrostem jej wartości. Okoliczność ta ma wpływ na możliwość ustalenia przez gminę opłaty adiacenckiej pod warunkiem jednak, że rada gminy podejmie na podstawie art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uchwałę w sprawie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Skarżąca zarzuca, że uchwała ta jako materialnoprawna podstawa wymierzenia opłaty winna istnieć już w momencie podziału nieruchomości. Tymczasem Rada Miejska w [...] dopiero w dniu [...] r. podjęła uchwałę Nr [...] ustalającą stawkę procentową opłaty adiacenckiej. Skarżąca podnosi również, że organ I instancji nie wyjaśnił przesłanek jakimi kierował się ustalając 50% stawkę opłaty adiacenckiej, natomiast organ II instancji w sposób niedopuszczalny skorygował ten błąd powołując się na akta sprawy oraz uchwalę rady gminy w tym zakresie. Kolejny zarzut skarżącej dotyczy nazbyt ogólnego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy kwestii wydzielenia drogi oraz nie uwzględnienia kosztów podziału nieruchomości przy ustalaniu opłaty. Zdaniem skarżącej, z chwilą gdy decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna, własność gruntu wydzielonego pod drogę przeszła z mocy prawa z dotychczasowego właściciela na właściwą miejscowo gminę. Właściciel nieruchomości objętej podziałem nie może być zobowiązany do uiszczenia opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy nieruchomość wydzielona pod drogę stanowi własność gminy. Skarżąca twierdzi, że wartość nieruchomości po podziale na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej winna być ustalona z pominięciem działek gruntu wydzielonych pod drogi. Jej zdaniem tak istotna kwestia została całkowicie pominięta w postępowaniu tak przed organem I jak i II instancji. Skarżąca kwestionuje nadto nałożony na nią decyzją nr [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy obowiązek przekazania z działki nr [...]-metrowego pasa na poszerzenie obecnej drogi [...] niezależnie od wydzielenia jako drogi [...] działki nr[...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie. Zdaniem Kolegium art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uzależnia wbrew twierdzeniom skarżącej wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej od faktu obowiązywania uchwały rady gminy dotyczącej konkretnej stawki procentowej opłaty adiacenckiej w momencie, kiedy decyzja o podziale nieruchomości uprawomocniła się. Organ odwoławczy prezentuje pogląd, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej bez stosownej uchwały. Jednakże ani to z orzecznictwa NSA, ani to z przepisów prawa nie wynika, iż uchwała taka musi istnieć przed podziałem nieruchomości. Nie jest zasadny zdaniem Kolegium również zarzut dotyczący nie uwzględnienia przy ustalaniu wartości nieruchomości po podziale działki przeznaczonej na drogę, albowiem droga została wydzielona zgodnie z regułami określonymi w art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W decyzji podziałowej nie ma mowy o wydzieleniu działek gruntu pod drogi publiczne, które byłyby przejęte przez gminę, a z wypisu z ewidencji gruntów z dnia [...] r. nie wynika, żeby którakolwiek z działek powstałych w wyniku podziału stanowiła własność gminy [...]. Działki te, o łącznej powierzchni [...] m 2 stanowią własność osób fizycznych. Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271), w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie-Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji ostatecznej dokonana na podstawie kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Stosownie do art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 549 ze zmianami), przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego albo scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Sprawa będącą przedmiotem rozpoznania przez Sąd dotyczy ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym jej podziałem. Literatura przedmiotu oraz dotychczasowe orzecznictwo wskazują ze istota opłaty adiacenckiej sprowadza się do tego, że ten kto uzyskuje korzyść na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi zdarzeniami, przekazuje część tej korzyści gminie ( por. uchwałą w składzie 5 sędziów NSA z 9 października 2000 r. OPK 8/2000). Opłata adiacencka jest zatem daniną publiczną na rzecz gminy, daniną której wyprowadzenie ma źródło w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową ( przyrost wartości majątku) na skutek szczególnych zdarzeń jakim jest m.in. podział nieruchomości ( art. 4). Podstawowy zarzut skarżącej dotyczy ustalenia przez Zarząd Miasta [...] opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem w sytuacji, gdy w dacie wydania decyzji ostatecznej w sprawie podziału nie obowiązywała uchwała organu stanowiącego gminy w sprawie ustalenia stawki procentowej tej opłaty. Podział nieruchomości, który spowodował wzrost wartości nieruchomości jest czynnikiem zezwalającym na uruchomienie procedury ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodnie z art. 145 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, do którego odsyła art. 98 ust. 4, opłatę adiacencka ustala się w terminie do trzech lat od dnia, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej stanowi uchwała rady gminy o ustaleniu stawki procentowej tej opłaty. Ustawodawca upoważniając organ wykonawczy gminy do ustalenia stawki opłaty adiacenckiej, nie uzależnił jednak możliwości ustalenia tej opłaty od obowiązywania w dacie wydania decyzji o podziale nieruchomości uchwały rady gminy o ustaleniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Istota zagadnienia sprowadza się zatem do ustalenia przez uprawniony organ w terminie określonym w art. 145 ust. 2 wysokości opłaty w oparciu o uprzednio podjętą uchwałę. Nie ma przy tym znaczenia, czy uchwała ta istniała w obrocie prawnym w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna. Zarzuty dotyczące ustalenia w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. 50% stawki opłaty nie mogą być przedmiotem rozpoznania ani to w postępowaniu administracyjnym, ani też na etapie niniejszego postępowania sądowego. Możliwość ustalenia przez radę gminy stawki 50% wynika wprost z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast kontrola legalności decyzji wydanych w sprawie przez organ I i li instancji ma na celu dokonanie ustaleń co do prawidłowego zastosowania aktu normatywnego jakim jest uchwała w procesie orzekania, albowiem organy te są tym aktem prawnym związane. Za nietrafne uznaje Sąd zarzuty dotyczące ustalenia opłaty adiacenckiej za nieruchomości przejęte z mocy prawa przez gminę z przeznaczeniem pod drogi. W sytuacji, gdy z nieruchomości objętej na wniosek jej właściciela podziałem wydzielone zostały grunty pod drogi, to stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy przeszły one na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. W takiej sytuacji właściciel nieruchomości objętej podziałem nie może być zobowiązany do uiszczenia opłat adiacenckich za nieruchomości przejęte przez gminę, albowiem obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej w takim przypadku nie występuje. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 98 ust. 1, albowiem zgodnie z decyzją o podziale nieruchomości stanowiącej własność K.D. organ orzekający w sprawie zastosował art.99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią decyzji ostatecznej wydanej Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, podział działki [...] nastąpił pod warunkiem, ze przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału nie posiadających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, dojazd do wydzielonych działek odbywać się będzie przez działkę [...]. Oznacza to konieczność ustanowienia służebności na rzecz nabywców określonych działek na działce nr [...], która pozostaje własnością skarżącej. W tej sytuacji istnienie obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej w odniesieniu do działki [...] jest w pełni zasadne, albowiem skarżąca nadal pozostaje właścicielem tej nieruchomości. Sąd podziela pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] co do braku prawnych możliwości odliczania wydatków poniesionych przez skarżącą związanych z podziałem, urządzaniem drogi oraz doprowadzeniem mediów. Wydatki te miały niewątpliwie wpływ na wzrost wartości nieruchomości której podział zatwierdził organ administracji, lecz pozostają bez wpływu na wysokość opłaty adiacenckiej i wobec braku stosownych zapisów w tej materii ustawie o gospodarce nieruchomościami nie podlegają odliczeniu od opłaty. Podnoszona przez skarżącą kwestia odnosząca się do obowiązku wydzielenia [...] -metrowego pasa na poszerzenie obecnej drogi polnej pozostaje poza sferą zainteresowania Sądu, albowiem rozstrzygniecie w tym zakresie zapadło w odrębnej, nie zaskarżonej do Sądu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270)oddalił skargę.