SA/Sz 1488/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak Sędzia NSA Danuta Strzelecka Kuligowska /spr./ Protokolant Joanna Janczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe I u c h y l a zaskarżoną decyzję, II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III z a s ą d z a od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej na rzecz skarżącego W. P. kwotę [...] ( [...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Aresztu Śledczego decyzją z dnia [...]r., na podstawie art. 104 kpa oraz art. 90 ust 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 207 poz. 1791) , a także § 2 ust l pkt 2 i § 11 Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. M.S. 97,.4.50. ) nie przyznał W. P. pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Od decyzji odwołał się W. P., który nie zgadza się z jej treścią. W odwołaniu podnosi, że wniosek o przyznanie pomocy finansowej na dofinansowanie kosztów budowy domu złożył [...]r. i był on kompletny i spełniał wymogi nakazane prawem. W dniu [...]r. udzielono mu pomoc w kwocie [...] zł. Nie było wówczas wymogu sporządzania umów pożyczki w formie aktu notarialnego. Nadto wskazał, że obowiązuje zasada nie działania prawa wstecz oraz zasada praw nabytych. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej , decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 90 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Przepis art.90 ust 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej(Dz.U. 2002 Nr 207, poz.1761) daje funkcjonariuszowi w służbie stałej prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Szczegółowo problematykę tę regulują (zgodnie z art.90 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej) przepisy wykonawcze. W. P. w dniu [...]r. - w okresie obowiązywania Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 września 1994r. w sprawie określenia zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe funkcjonariuszy Służby Więziennej /Dz.Urz. Ministr.Spraw. 1994r. Nr 4, poz. 24 / - złożył wniosek o udzielenie pomocy finansowej. W dniu [...] r. weszło w życie zarządzenie Ministra Sprawiedliwości, które w §18 stwierdza, że "do spraw wszczętych przed wejściem w życie zarządzenia i nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy niniejszego zarządzenia". Zgodnie z tym przepisem została udzielona W. P. w dniu [...] r. pomoc w kwocie [...] zł, czyli stanowiąca [...] wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. § 4 ust. 2 tego zarządzenia stanowi, że "Pomoc finansowa przyznana w wysokości niższej niż [...] wartości przysługującego osobie uprawnionej lokalu mieszkalnego nie wyczerpuje uprawnienia, o którym mowa w art.90 ust 1 ustawy. W takim przypadku osoba uprawniona może ubiegać się o dalszą pomoc do wysokości nie wyższej, niż określono w ust. 1, jeżeli ma zobowiązania, o których mowa w § 2 zarządzenia". Z kolei § 2 zarządzenia ustala, że pomoc finansową przyznaje się osobie uprawnionej z przeznaczeniem m.in. .na ,,2) dofinansowanie kosztów budowy, adaptacji lokalu na cele mieszkalne lub wykończenia lokalu uzyskanego w stanie surowym, a także spłaty kredytu bankowego albo spłaty pożyczek, zawartych w formie aktu notarialnego na cele mieszkaniowe". W. P. otrzymał w dniu [...] r. pomoc finansową w wysokości nie wyczerpującej jego uprawnienia. Warunkiem ubiegania się o dalszą pomoc jest jednak posiadanie określonych zobowiązań. Budowa domu przez W. P. została zakończona w [...] roku (zaświadczenie l.dz. AB-I-7351-75/85/96 Urzędu Rejonowego z [...] r.) a kredyt bankowy spłacony w [...] r. (zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego [...] r. o wykreśleniu hipoteki na rzecz [...]). Przedstawione umowy pożyczek z [...] r. ([...] szt. na łączną kwotę [...] zł) nie spełniają natomiast warunku formy aktu notarialnego wymaganej przepisem zarządzenia. W tej sytuacji W. P. nie spełnia warunku posiadania zobowiązań, określonego w §4 ust.2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. Nie ma zatem możliwości udzielenia mu dalszej pomocy finansowej. Nadto organ odwoławczy zauważa, że decyzja organu I instancji w podstawie prawnej podaje obok. przepisów kpa i ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, również przepisy zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. Jest to niezgodne z przepisami art.87 ust.2 oraz art.93 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w myśl których zarządzenia nie należą do źródeł powszechnie obowiązującego prawa i nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji. Błąd ten nie miał jednak wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Organ zwraca również uwagę, że niewłaściwe jest stwierdzenie zawarte w początkowej części uzasadnienia organu I instancji, że "pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest prawem funkcjonariusza bądź emeryta Służby Więziennej, lecz nie jest to pomoc przysługująca obligatoryjnie". Zdaniem organu odwoławczego w sytuacji, gdy funkcjonariusz spełnia wszystkie określone przepisami przesłanki, obligatoryjność przyznawania pomocy finansowej narzuca z mocy prawa sama ustawa o Służbie Więziennej poprzez użycie słowa "przysługuje". Jednak użycie przez organ I instancji tego stwierdzenia nie miało wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Skargę do Na czelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy złożył W. P.. Wniósł o zmianę decyzji organu odwoławczego jako niezgodnej z prawem i przyznanie pomocy finansowej w kwocie[...] zł, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/ w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny , który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/. Ustawowe ograniczenie kompetencji Sądu do funkcji kontrolnej prowadzonej według kryterium zgodności z prawem uniemożliwia wydawanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroków merytorycznie rozstrzygających sprawę, a więc do przyznawania świadczeń, czego - jak wynika to z treści skargi - w istocie domaga się skarżący w odniesieniu do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, domu. Badanie zgodności z prawem decyzji ostatecznej wydanej przez organ administracji publicznej polega na ustaleniu, czy decyzja ta jest zgodna z obowiązującym w dacie jej podjęcia przepisami prawa materialnego oraz z przepisami procedury administracyjnej. W ramach tej kontroli względy poza prawne nie są brane pod uwagą. Przedmiotem postępowania i rozstrzygnięcia w I instancji była odmowa przyznania W. P. pomocy finansowej na uzyskanie domu z uwagi na brak aktualnych zobowiązań finansowych z tego tytułu zaciągniętych w formie aktu notarialnego. Postępowanie to stanowiło zdaniem organu kontynuację wcześniejszego postępowania wszczętego złożeniem przez skarżącego w dniu [...]r. wniosku o uzyskanie takiej pomocy finansowej. W. P. otrzymał w dniu [...]r. pomoc finansową, w wysokości [...] zł. nie wyczerpującej jego uprawnienia , o czym poinformowano go w pkt 11 tej decyzji . Z decyzji tej wynika, że zachował on prawo do ubiegania się dalszą pomoc. Stosownie do treści przepisu art. 90 ust.1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej /tj. 2002r., Dz.U. Nr 207, poz. 1761/ funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego , stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Konstrukcja wyżej powołanego przepisu ustawy o Służbie Więziennej jest takiego rodzaju, że jeżeli funkcjonariusz spełnia przesłanki do przyznania tej pomocy, to należy ją przyznać lub odmówić jej przyznania. Inaczej mówiąc przesłanki przysługiwania prawa do pomocy finansowej określone są wyraźnie w ustawie. Wynika z nich, że prawo do pomocy przysługuje funkcjonariuszom w służbie stałej, na uzyskanie lokalu, które w swej treści wymienia ustawa. Niespełnienie tylko tych warunków może stanowić podstawę odmowy przyznania pomocy finansowej. Decyzja więc organu I instancji z [...]r. potwierdzająca w pkt 11 uprawnienia skarżącego do uzyskania dalszej pomocy finansowej na dofinansowanie kosztów budowy domu jednorodzinnego nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Decyzja ta bowiem w istocie stwierdza, że funkcjonariuszowi należy się pomoc, ale z powodu braku środków finansowych możliwe było jedynie dofinansowanie części kosztów budowy domu jednorodzinnego. Powyższe uwagi dotyczą również późniejszych decyzji organów obu instancji z dnia [...]r. i [...]r. nie uwzględniających wniosku skarżącego o udzielenie pomocy finansowej z powodu braku środków finansowych. Zgodnie z powołaną wyżej ustawą funkcjonariusz ma prawo do uzyskania takiej pomocy, więc decyzja organu potwierdzając ten fakt nie ma racji bytu. Organ przy wydaniu decyzji winien odróżnić, że czym innym jest przyznanie pomocy osobie uprawnionej, a zupełnie czym innym jest wykonanie takiej pomocy. Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy organ w ogóle tymi kwestiami się nie zajmował, co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, skoro jak podniesiono to już wyżej, zaskarżona decyzja stanowiła kontynuację wcześniejszego postępowania, zakończonego decyzjami ostatecznymi organu I instancji z [...]r. i organu II instancji z [...] Z powyższego może wynikać , że wniosek skarżącego z [...]r. /k.[...] akt [...]/ uzupełniony pismem z dnia [...]r. i [...]r. /k.[...] i [...] akt [...]/ dotyczył sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją . Nadto podnieść należy, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie domu uzasadniając to brakiem aktualnych zobowiązań finansowych przewidzianych w § 4 ust.2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z 30 września 1997r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego /Dz.Urz. Min. Spraw. 1997, Nr 4, poz. 5/, a jednocześnie podkreślił w uzasadnieniu decyzji, że przepisy zarządzenia nie mogą stanowić podstawy prawnej wydania decyzji. Z powyższego wynika, że przyczyną wydania niekorzystnej dla strony decyzji było niespełnienie przez stronę przesłanki określonej w przepisie, który sam organ uznał za nieobowiązujący. Takie rozstrzygnięcie dowodzi niekonsekwencji organu i prowadzi do wniosku, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Trafne jest stanowisko organu, że zgodnie z art. 87 Konstytucji źródłami prawa są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Natomiast art. 93 ust.1 Konstytucji stanowi, że uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny. Normy aktu prawnego wewnętrznego mogą zaś obowiązywać jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt /art. 93 ust.1 Konstytucji/. Akty te natomiast nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust.2). Z momentem kiedy wydane zarządzenia stały się, stosownie do art. 93 Konstytucji, aktami wewnętrznymi upoważnienie zawarte w art. 90 ust.2 ustawy o Służbie Więziennej, zdaniem sądu, pozwalało na wydanie odpowiedniego rozporządzenia , ale w dniu wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia nie było. Tak więc podstawę prawną zaskarżonej decyzji mógł stanowić przepis art. 90 ust.1 ustawy o Służbie Więziennej. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. a, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na wydanie jej z naruszeniem prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.