SA/Sz 1493/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie: Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder /spr/ Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant sekr.sąd. Małgorzata Płocharska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2004r. sprawy ze skargi R. M. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwolnienia kwatery zastępczej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...]r. Nr [...] II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 38 oraz art. 21 ust. 4, art. 24 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 268 ze zmianami) wezwał R. M. K. wraz ze wspólnie zamieszkałymi osobami prawa jego reprezentującymi do zwolnienia kwatery zastępczej w K. przy ul. K. w terminie [...] dni od doręczenia decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Dowódca Garnizonu przydzielił R. M. K. oraz członkom jego rodziny: [...] E. oraz [...] A. i R. osobną kwaterę stałą przy ul. W. Ze względu na to, że za zajmowana kwaterę nie wnoszono czynszu i opłat, powstało zadłużenie wynoszące na dzień [...] r. [...] zł, natomiast na dzień [...] r. [...] zł. Z tego powodu, po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, R. M. K. wskazano kwaterę zastępczą w K. przy ul. K. . Pismo w tej sprawie zostało doręczone zobowiązanemu w dniu [...] r. . W dniu [...] r. R. M. K. powiadomił Wojskowa Agencję Mieszkaniową że wyrokiem z dnia [...] r. sąd rozwiązał jego małżeństwo przez rozwód. Organ egzekucyjny, którym byli kolejno Kierownik Urzędu Rejonowego oraz Starosta nie dokonali przymusowego przekwaterowania R. M. K. do lokalu przy ul. K. Tymczasem zobowiązany do przeprowadzenia się do wskazanej kwatery zastępczej R. M. K. faktycznie nie przeprowadził się do tego lokalu deklarując uprzednio, że dobrowolnie wymelduje się z przydzielonej mu osobnej kwatery stałej przy ul. W. o ile jego była żona wprowadzi się do kwatery przy ul. K.. Z treści złożonych przez R.M. K. oświadczeń wynikało, że rezygnuje zarówno z osobnej kwatery stałej jak i z kwatery zastępczej. W tej sytuacji, do kwatery zastępczej przy ul. K. przeprowadziła się była żona R. M. K.- E. K. wraz z A. R. M. K. wbrew składanym deklaracjom nie wymeldował się z kwatery przy ul. W. i się do niej wprowadził. W dniu [...] r. złożył wniosek o kupno tej kwatery oraz dokonał częściowej spłaty zadłużenia. Wobec powyższego, w dniu [...] r. Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wydał decyzję Nr [...] wzywającą R. M. K. i wszystkie osoby jego prawa reprezentujące do zwolnienia osobnej kwatery stałej przy ul. W. w K. i zarządzającą przymusowe przekwaterowanie do kwatery zastępczej przy ul. K. w K. Zadłużenie na dzień [...] r. wynoszące [...] zł zostało uregulowane przez zobowiązanego przed zakończeniem postępowania egzekucyjnego. egzekucyjnego tego powodu Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...] r. umorzył postępowanie egzekucyjne w sprawie opróżnienia z osób i rzeczy kwatery położonej w Kołobrzegu przy ul. W. i przekwaterowania do kwatery zastępczej przy ul. K.. Po bezskutecznym wezwaniu R. M. K. i E. K. do dobrowolnego zwolnienia kwatery zastępczej , dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na podstawie art. 162§ 1 Kpa decyzja z dnia [...] r. Nr [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie przekwaterowania z kwatery stałej do kwatery zastępczej. Decyzję tą Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał w mocy. Organ I instancji w tej sytuacji uznał , że R. M. K. bezprawnie, w wyniku matactwa zajmuje dwie kwatery w K., a sytuacja taka jest niezgodna z ustawą o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Ten akt prawny nie przewiduje realizacji prawa do kwatery poprzez przydział osobie uprawnionej kwatery stałej oraz kwatery zastępczej z uwzględnieniem powierzchni mieszkalnej w obu kwaterach dla tych samych osób. Organ I instancji stwierdził nadto, że powołana ustawa poza przypadkami określonymi w art. 55 ust. 2 pkt 1-3 nie przewiduje rozkwaterowania byłych małżonków po orzeczonym rozwodzie. R. M. K. w odwołaniu od decyzji organu I instancji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności ewentualnie o uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania. Uzasadniając odwołanie podniósł następujące zarzuty: - brak podstawy prawnej do wydania decyzji organu I instancji i brak zastosowania powołanych w tej decyzji przepisów prawnych do stanu faktycznego, - brak związku przyczynowego pomiędzy wydaniem zaskarżonej decyzji a stanem faktycznym sprawy oraz skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania, - błędne ustalenie stanu faktycznego, odnoszącym się do zakwaterowania innym lokalu aniżeli wynika to z treści rozstrzygnięcia decyzji, - wydanie decyzji w stosunku do odwołującego wzywającej do opuszczenia lokalu, którego faktycznie nie zajmował. Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] r. Nr [...] a podstawie art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2002 r. Nr 42 ze zmianami) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu R. M. K. co do braku podstaw prawnych do wydania decyzji oraz nie istnienia związku przyczynowego pomiędzy wydaną decyzja a stanem faktycznym sprawy. Ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zdaniem organu, nie przewiduje i nie może przewidywać sytuacji odzwierciedlającej przypadek odwołującego, gdyż nie określa pojedynczych rozstrzygnięć co do skomplikowanych stanów prawnych. Natomiast związek przyczynowy istnieje pomiędzy prowadzoną egzekucją administracyjną i zarządzonym przymusowym przekwaterowaniem a prośbą zainteresowanego o dobrowolne przekwaterowanie, przeprowadzeniem się byłej żony z dziećmi do kwatery zastępczej i nie zwolnieniem osobnej kwatery stałej, z której miała być prowadzona egzekucja. Organ II instancji stwierdził, że decyzja o przydziale osobnej kwatery stałej jak i kwatery zastępczej zastałą wydana na rzecz osoby uprawnionej, tj. R. M. K., natomiast członkowie jego rodziny, zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy, byli uwzględniani przy powierzchni mieszkalnej tych kwater. Ze względu na to, że kwaterę zastępczą przyznano odwołującemu, z jego byłą żoną E. K. nie zawarto umowy najmu, chociaż zgodnie z wolą uprawnionego przeprowadziła się do tej kwatery. Organ odwoławczy powołując się na przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wskazał, że ten akt prawny nie przewiduje możliwości rozkwaterowania rozwiedzionych małżonków, chyba ze zachodzą okoliczności określone w art. 55ust. 2, co w tej sprawie nie ma miejsca. Wydanie decyzji w dniu [...] r. miało na celu zwolnienie kwatery zastępczej przy ul. K. i dobrowolne przekwaterowanie byłej żony i dzieci do osobnej kwatery stałej przy ul. W.. Przy przydzielaniu tej kwatery uwzględniono bowiem powierzchnię mieszkalną dla członków rodziny uprawnionego do kwatery i osoby te mają prawo tam zamieszkiwać nawet po orzeczonym rozwodzie. Wojskowa Agencja mieszkaniowa nie ma obowiązku przydzielania lokalu zastępczego byłej żonie R. M. K.- E. K., natomiast lokal przy ul. K. w K. został wskazany wyłącznie na skutek prowadzonego postępowania egzekucyjnego, które zostało umorzone. Taki sposób zakończenia postępowania egzekucyjnego spowodował nie istnienie obowiązku przekwaterowania R. M. K. i osób wspólnie z nim zamieszkujących do kwatery zastępczej. Organ odwoławczy obarczył winą za zaistniałą, w jego ocenie skomplikowaną sytuację R. M. K., który pomimo to, że jest p...] Wojska Polskiego i [...], świadomie wprowadził w błąd organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. R. M. K. wniósł skargę na decyzję dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego domagając się uchylenia tej decyzji jak i decyzji organu I instancji w całości, stwierdzenie nieważności decyzji ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Uzasadniając skargę R. M. K. wskazał na brak podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji, brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy wydaną decyzją oraz zawartym w decyzji stanem faktycznym oraz skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Podniósł również błędy w ustaleniach faktycznych oraz wezwanie skarżącego do opuszczenia lokalu, którego w istocie nie zajmował i nie zajmuje i stąd decyzja wzywająca do jego opuszczenia jest niewykonalna. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów R. M. K. stwierdził, że zaskarżona decyzja wbrew treści art. 107 Kpa nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego odnoszącego się do zastosowanego w sprawie przepisu prawnego. Art. 38 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP odnosi się bowiem do osób, które nie uiszczają czynszu i opłat za zajmowanie kwatery stałej przez okres dłuższy niż [...] miesiące, natomiast art. 21 ust. 4i art. 24 ust. 1 odnoszą się do uprawnień Agencji w zakresie wydawania decyzji o przydziale kwatery. Z kolei art. 28 ust. 1 określa prawo rozwiedzionych małżonków do zamieszkiwania w zajmowanej kwaterze. Skoro zdaniem skarżącego, wbrew temu przepisowi przyznano rozwiedzionym małżonkom osobne mieszkania, to tym samym usankcjonowano rozkwaterowanie a zaskarżona decyzja zmierza do odwrócenia tego stanu. Decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z naruszeniem prawa jest nieważna, a cechy takie ma zaskarżona decyzja. Skarżący zarzuca również, że skoro nie zajmuje kwatery przy ul. K. w K., decyzja została skierowana do osoby, która nie jest stroną w sprawie. Zaskarżona decyzja nawiązuje do sprawy związanej z zajmowaną przez skarżącego kwatery, jednakże postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] r. definitywnie zakończyło sprawę i brak jest podstaw do jej wzruszenia. Natomiast decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. z dnia [...] r. dotyczącą zwolnienia kwatery stałej i przekwaterowania do kwatery zastępczej doręczono skarżącemu w dniu [...] r. wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania. Nie doręczenie decyzji pozbawiło skarżącego prawa do odwołania się od tej decyzji i stąd też decyzja ta nigdy nie stałą się prawomocna. R. M. K. podnosi również, że kwaterę zastępczą przyjęła jego była małżonka i na gruncie prawa cywilnego została zawarta z Wojskową Agencją Mieszkaniową umowa najmu. Skoro skarżący nie wykonał decyzji o przekwaterowaniu do kwatery zastępczej przy ul. K., to przydział taki nie jest skuteczny. Skarżący uważa, że powinno nastąpić usankcjonowanie istniejącego stanu faktycznego czemu nie sprzeciwiają się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP ani inne przepisy prawa materialnego. Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ ten wyjaśnił, że Agencja nie zawierała z byłą żoną skarżącego umowy najmu, natomiast istotą wydanych decyzji było wyegzekwowanie zasady według której jedna osoba uprawniona nie może dysponować dwoma kwaterami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271), w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego -Ośrodka Zamiejscowego utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny , który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone. Sąd dokonuje oceny zaskarżonej decyzji na podstawie kryterium jej zgodności z prawem. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania stwierdził, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej . Postępowanie administracyjne w sprawie zakończone wydaniem przez Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzji w dniu [...] r. jest konsekwencją umorzenia przez Ministra Obrony Narodowej postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do skarżącego w związku z zaległościami czynszowymi dotyczącymi kwatery stałej przy ul. W. Okolicznością w sprawie bezsporną jest zajmowanie przez R. K. oraz jego była żonę E. K. dwóch lokali mieszkalnych: osobnej kwatery stałej przy ul. W. w K. oraz kwatery zastępczej przy ul. K. Przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie przewidują sytuacji, w której osobie uprawnionej do zajmowania osobnej kwatery stałej przysługuje równocześnie prawo do kwatery zastępczej nawet w sytuacji, gdy chodzi o rozwiedzionych małżonków. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania z akt administracyjnych wynika, że R. M. K. nigdy nie objął wskazanej mu kwatery zastępczej, natomiast w kwaterze tej zamieszkała była żona skarżącego i jego dzieci. Z E. K. organ administracji wojskowej nie zawierał ani to umowy najmu jak również nie wydawał w tej sprawie decyzji administracyjnej. Zajmuje ona przeto lokal bezumownie. Decyzja wydana bez podstawy prawnej oznacza, iż albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych wydawanych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja wydana bez podstawy prawnej, co stwarza podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i z tego powodu, na podstawie art. 145§ 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.