SA/Sz 1501/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr./ Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant st. sekr.sąd. Maria Rosochacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2005r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz uzyskania pozwolenia na użytkowanie o d d a l a skargę J. R. zamieszkały w C. ul.[...], pismem z dnia [...]r. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że właściciel sąsiedniej nieruchomości R. K. "[...]" samowolnie wybudowane obiekty do jego budynku gospodarczego, co spowodowało brak wentylacji i wilgoć w tym budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wybudowanych [...] przy budynkach gospodarczych należących do J. R. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r., Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2, ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu sprawy w przedmiocie samowolnie wybudowanej [...] [...] i garażu [...] w ostrej granicy przy budynku gospodarczym J. R. przy ul.[...], nakazał R. K., wykonanie następujących zmian i przeróbek w obiektach budowlanych objętych postępowaniem, niezbędnych do doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przepisami: 1/ wymianę pokrycia [...] garażu z [...] na pokrycie z materiałów dopuszczonych i powszechnego stosowania w budownictwie, 2/ umożliwić swobodną wentylację ściany obiektu J. R., poprzez wykonanie zabezpieczonych otworów wentylacyjnych lub przy zastosowaniu innych rozwiązań umożliwiających wentylację tej ściany, 3/ składowane materiały odsuwać na odległość, minimum [...] cm, od ściany budynku J. R.. Ponadto organ I instancji zobowiązał R. K. do uzyskania w Starostwie Powiatowym pozwolenia na użytkowanie powyższych obiektów budowlanych, zgodne z wymogami art. 57 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) w terminie [...] miesięcy od dnia otrzymania niniejszej decyzji oraz wskazał jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu [...]r. przeprowadzono oględziny na posesji stron i stwierdzono, że przy ścianie budynku gospodarczego J. R. wybudowane zostały dwa obiekty gospodarcze o konstrukcji mieszanej /[...]/, użytkowane do celów gospodarczych przez R. K.. Obiekty te przy ścianie budynku J. R. posiadają samonośną konstrukcję [...], która nie jest oparta o ścianę budynku sąsiedniego. Dachy tych obiektów stykają się ze ścianą budynku sąsiedniego i są zabezpieczone /uszczelnione/ [...] przed dostępem wód opadowych. Z wyjaśnień strony wynika, że przedmiotowe obiekty zostały wybudowane przed [...]r. przez poprzedniego właściciela. R. K. nabył tą nieruchomość w [...]r. z wybudowanymi już obiektami i nie posiada żadnych dokumentów dotyczących ich budowy. W tych okolicznościach organ I instancji uznał, że powyższe obiekty zostały wybudowane samowolnie przed [...]r. i w tej sprawie ma zastosowanie przepis art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm./, zgodnie z którym, do obiektów wybudowanych przed wejściem w życie powyższej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe tj. ustawy Prawo budowlane z 1974r. Przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r, Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm./ stanowią, że jeżeli nie zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki wymienione w art. 37 ust.1 i 2 organ administracji państwowej powinien usankcjonować popełnione naruszenie prawa, polegające na wybudowaniu obiektu bez pozwolenia na budowę, przyjmując zawiadomienie o oddaniu obiektu do użytku lub nałożyć odpowiednie obowiązki niezbędne do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami /art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r./. Jeśli zostaną spełnione nałożone obowiązki, podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie jest art. 55 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. R., domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy. Skarżący wskazał, że R. K. musi odsunąć [...] i [...] od ściany jego budynku, gdyż między budynkami ma być przestrzeń. Wskazał też, że R.K. nie ma pozwolenia na żadną budowę ani zgody skarżącego "[...]" do jego budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r., na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania J. R., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że w ocenie tego organu zaskarżona decyzja jest wadliwa z powodu braku dostatecznego wyjaśnienia sprawy i zastosowania niewłaściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia . Organ odwoławczy stwierdził, że z dotychczasowych ustaleń wynika, iż przedmiotowe obiekty: [...] i [...] zostały wybudowane w latach [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. Do obiektów wybudowanych przed 1 stycznia 1995r. , zastosowanie mają przepisy ustawy z 24 października 1974, Prawo budowlane /art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane/. Zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane z 1974r., obiekt wybudowany samowolnie podlega nakazowi rozbiórki na mocy art. 37, w przypadku wystąpienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W przypadku nie wystąpienia przesłanek do orzeczenia rozbiórki, istnieje możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej, poprzez doprowadzenie jej do stanu zgodnego z przepisami i uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podstawą do wydania przez właściwy organ pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu /art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r./. Zgodnie z art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994r., w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy tej ustawy. Dlatego nałożenie przez organ I instancji obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z wymogami art. 57 ustawy z 7 lipca 1994 r., jest niezgodne z prawem. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, po sprawdzeniu czy nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 37 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji rozważy możliwość wydania decyzji na podstawie art. 40 tej ustawy, po uprzednim wydaniu postanowienia na podstawie art. 56 tej samej ustawy w przedmiocie przedłożenia niezbędnych dokumentów dotyczących przedmiotowych obiektów. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. R. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący podniósł, że poprzedni właściciel sąsiedniej nieruchomości T. B. w [...]r. postawił przy granicy nieruchomości skarżącego [...], a później wybudował [...]. W tym czasie była przestrzeń pomiędzy ścianą budynku skarżącego, a budynkiem sąsiada. W [...]r. nieruchomość sąsiednią nabył R. K., który zamurował przestrzeń między budynkami i pozbawił je wentylacji. Skarżący wskazał, że nikt bez jego zgody nie może "[...]" się do budynków skarżącego. Brak wentylacji powoduje zawilgocenie budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł , co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /dalej P.p.s.a /. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, lecz o legalności decyzji tj. ich zgodności z prawem. Uprawnienia sądu mają charakter kasacyjny i nie obejmują możliwości zmiany decyzji i orzekania o meritum sprawy zamiast organu administracji publicznej. Wyjaśnienie wstępne, wyżej zamieszczone, należało poczynić z tego względu, że skarżący J. R. jak wynikało to z wypowiedzi na rozprawie – wnosząc skargę do Sądu oczekiwał, że Sąd rozstrzygnie ostatecznie kwestię "[...]" od ściany budynku skarżącego ściany garażu R. K., oraz że w istocie rzeczy skarżący nie rozumiał decyzji organ odwoławczego. Należy wobec tego wyjaśnić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygnięcia decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z art. 138 kpa, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była właśnie określona w art. 138 § 2 kpa decyzja o charakterze kasacyjnym, wobec czego ocena jej zgodności z prawem polegała w pierwszym rzędzie na badaniu , czy istotnie zachodziły wymienione w art. 138 § 2 kpa przyczyny uzasadniające uchylenie decyzji I instancji i konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wzięć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd nie stwierdził naruszeń uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji, albowiem organ odwoławczy zasadnie przyjął, że postępowanie przed organem I instancji posiadało istotne wady, których usunięcie niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Z akt sprawy wynika, że sporne obiekty: [...] i [...] zostały wykonane samowolnie w latach [...] na granicy działki i przylegają do budynku gospodarczego zlokalizowanego na sąsiedniej działce będącej własnością skarżącego J. R.. Ujawnienie samowolnej realizacji powyższych obiektów budowlanych przez organy nadzoru budowlanego uzasadniało wszczęcie postępowania administracyjnego i przeprowadzenie postępowania dowodowego dla oceny, czy winien być w stosunku do tych robót orzeczony nakaz rozbiórki, czy też istnieje możliwość ich legalizacji. Niesporne jest w sprawie, że przedmiotowe obiekty budowlane zostały zrealizowane w latach [...], zatem zgodnie z art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /tj. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1216 ze zm./ do tych obiektów stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm./. Zgodnie z przepisami tej ustawy, postępowanie w niniejszej sprawie może zakończyć się albo decyzją nakazującą rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu /art. 37 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r./, albo decyzją przewidzianą w art. 40 tej ustawy tj. nakazując wykonanie zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, albo decyzją zezwalającą na użytkowanie obiektu /art. 42 Prawa budowlanego z 1974r./. Nie przesądzając zatem ostatecznego sposobu rozstrzygnięcia należy stwierdzić, że w aktualnym stanie sprawy organ odwoławczy miał pełne podstawy faktyczne i prawne do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Istota decyzji organu odwoławczego sprowadza się bowiem do wskazania organowi I instancji konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do zastosowania art. 37 lub art. 40, art. 43 Prawa budowlanego z 1974r. w zależności od poczynionych ustaleń faktycznych. W ramach zaś tego postępowania możliwe i niezbędne jest wyjaśnienie kwestii odległości przedmiotowego obiektu od ściany budynku skarżącego, co w istocie rzeczy stanowi podstawę zagadnienia podnoszone zarówno w odwołaniu jak i w skardze. Z powyższych względów Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ skargę oddalił.