SA/Sz 1538/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr./ Asesor WSA Kazimierz Maczewski Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2005 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...]r. Nr [...], II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, II. z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. C. kwotę p[...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856), po rozpatrzeniu odwołania P. C. od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...]r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynków [...] o wadze od [...] kg do [...] kg w ilości [...] szt. na działkach nr [...], [...] w - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Burmistrz Gminy i Miasta decyzją z dnia [...]r. odmówił P. C. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ jest ona planowana w strefie ochrony ekologicznej i obszarze cennym pod względem zasobów przyrodniczych, należących do strefy chronionego krajobrazu "[...]". W tej sytuacji, zdaniem organu I instancji, odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest uzasadniona, gdyż w strefie chronionego krajobrazu zabrania się lokalizacji nowych obiektów zaliczanych do przedsięwzięć mogących oddziaływać znacząco na środowisko. Od tej decyzji odwołał się P. C. wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu podniósł, że miejscowość K. nie leży w parku krajobrazowym ani w rezerwacie przyrody, dlatego stanowisko Konserwatora Przyrody jest błędne, a ponadto jako uczestnik postępowania nie otrzymał stosownego pisma od tego organu dotyczącego planowanej inwestycji. Odwołujący wskazał, że uznając zastrzeżenia Konserwatora Przyrody co do uciążliwości obiektów produkcyjnych, zamierza zmienić technologię chowu w stosunku do pierwotnego projektu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do podniesionych zarzutów uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy kierować się obowiązującymi przepisami prawa materialnego, oprócz tego zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisami dotyczącymi ochrony środowiska oraz ochrony przyrody. W myśl ustawy z dnia [...]r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001r. Nr 62, poz.627 ze zm.) przedmiotową inwestycję zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko przyrodnicze jest obligatoryjne. Oznacza to, że przed wydaniem decyzji organ winien wszcząć postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz zapewnić społeczeństwu możliwość udziału w tym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie wymogi te zostały spełnione, a do zastrzeżeń zgłaszanych przez mieszkańców, co do planowanej inwestycji organ odniósł się pozytywnie odmawiając ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpatrywanej sprawie mają również zastosowanie przepisy ustawy z dnia 16.10.1991r.o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 99, poz.1079 ze zm.), które nakazują między innymi ograniczenie lokalizacji inwestycji mogących mieć szkodliwe oddziaływanie na środowisko w strefie chronionego krajobrazu. Wojewódzki Konserwator Przyrody Urzędu Wojewódzkiego, w piśmie z dnia [...]r. stwierdził, że działki nr [...] objęte wnioskiem inwestora, położone są w strefie ochrony ekologicznej i obszarze cennym pod względem zasobów przyrodniczych. W tej sytuacji należy zgodzić się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji odmawiającym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji wydając decyzję zachował procedurę określoną w przepisach, a toku prowadzonego postępowania administracyjnego zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu, i przed wydaniem decyzji umożliwiono wnioskodawcy wypowiedzenie się, co do zebranych w sprawie materiałów oraz zgłoszonych żądań. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy złożył P. C. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił, że organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że odpowiada ona prawu, w tym także ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie o ochronie środowiska, nadto nie stwierdził w toku postępowania naruszenia procedury administracyjnej. Zdaniem skarżącego takie rozstrzygnięcie, jest wadliwe i narusza przepisy kpa oraz materialne prawo administracyjne. Podstawowym zarzutem jest naruszenie art. 77 § 1 kpa, poprzez pominięcie oceny dowodu w postaci przedłożonego przez stronę Raportu Oddziaływania na Środowisko Przyrodnicze z [...]r., oraz zawartych tam wniosków mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Z tego dokumentu, do którego treści nie odniosły się organy obu instancji wynika, że inwestycja w jej pierwotnym założeniu należy do oddziaływujących znacząco na środowisko naturalne, jednak przy założeniu prawidłowej eksploatacji projektowanego zakładu nie wywrze ona ujemnego wpływu na środowisko przyrodnicze. Nadto projektowana [...] nie spowoduje negatywnych zmian w porównaniu z funkcjonującym poprzednio obiektem. W toku postępowania, po przeprowadzonych konsultacjach, inwestor zmodyfikował pierwotne założenie, proponując zmianę technologii [...] (technologia głębokiej [...]). Przyjęcie zmienionej technologii wpływa bezpośrednio zarówno na zmniejszenie rozmiaru projektowanej inwestycji, jak i oddziaływania na środowisko. Będzie to polegało na zmniejszeniu pogłowia [...] szt. (pierwotnie [...] szt.) oraz braku konieczności rozbudowywania istniejącego kompleksu obiektów hodowlanych (m.in. nie wznoszeniu zbiornika na [...]). Zaproponowane zmiany przyczynić mogą się znacząco do obniżenia poziomu szkodliwości inwestycji, nawet o ok. [...]. Wniosek ten, zawarty w odwołaniu z dnia [...]r., został przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominięty przy rozstrzyganiu, przez co zasadny jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa. Skarżący stwierdził nadto, że w istniejącym planie zagospodarowania przestrzennego gminy działki nr. [...] położone w obrębie ewidencyjnym przeznaczone są pod istniejący zespół produkcyjny, z możliwością przekształceń funkcjonalnych i użytkowych, pod warunkiem prawidłowej obsługi komunikacyjnej poszczególnych elementów. Obowiązuje określona na rysunku planu strefa ochrony ekologicznej obejmująca wartościowy drzewostan przydrożny oraz relikty dawnego założenia parkowego w postaci enklaw wartościowego drzewostanu. Wymaga podkreślenia, że inwestor nie zamierzał w toku inwestycji naruszać strefy ochrony ekologicznej. Trzeba też zauważyć, iż do 1999r. w istniejących obiektach funkcjonowała ferma tuczu byków i można przyjąć że działalność ta nie była sprzeczna zarówno z planem zagospodarowania przestrzennego, jak i nie naruszała stref ochrony ekologicznej. Poza tym skarżący zakwestionował podstawę odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która sprowadza się do uwzględnienia przez organ I instancji stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody Urzędu Wojewódzkiego. Podniósł także, iż projektowana inwestycja nie narusza postanowień ustawy o ochronie przyrody, prawa ochrony środowiska, a także prawa miejscowego, zwłaszcza obwieszczenia Wojewody z dnia [...]r. w sprawie ogłoszenia wykazu rezerwatów przyrody znajdujących się na terenie województwa, czy też rozporządzenia Wojewody z dnia [...]r. w sprawie zakazów obowiązujących na terenie rezerwatów przyrody położonych na obszarze województwa . W tych aktach oraz uchwałach Rady Gminy , brak zapisu o strefie chronionego krajobrazu pod nazwą Pas Nadmorski. Ponadto uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 32 ustawy o ochronie przyrody, przewidujący dla wprowadzenia zakazu lokalizowania nowych obiektów na terenie strefy chronionego krajobrazu formy rozporządzenia wojewody, które w odniesieniu do przedmiotowego obszaru również nie istnieje. Istotnym uchybieniem proceduralnym do którego nie odniósł się organ II instancji jest naruszenie trybu konsultacji, a mianowicie art. 57 ust. 1 Prawa ochrony środowiska stanowiącego, iż organem właściwym do dokonania uzgodnienia przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 i 2, tj. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod inwestycję, jest powiatowy inspektor sanitarny. Zatem właściwym postępowaniem organu I instancji byłoby uzgodnienie projektowanej inwestycji z inspektorem sanitarnym, a nie z inspektorem ochrony środowiska, przy czym podstawą dla dalszych ustaleń powinien być sporządzony zgodnie z przepisami raport oddziaływania na środowisko przyrodnicze. Zgodnie z treścią art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie, nie zachodzą przesłanki uniemożliwiające wydanie decyzji zgodnie z treścią wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/, sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Odnosząc się do treści skargi należało stwierdzić, że jest ona zasadna. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej winny działać w sposób praworządny i podejmować wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny. Powołany przepis pozostaje w związku z art. 77 § 1 kpa nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa (zob. wyrok NSA z dnia [...]). W orzecznictwie przyjmuje, że ustalenia faktyczne należy traktować jako dowolne jeżeli znajdują wprawdzie oparcie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie odniósł do podniesionych w odwołaniu zarzutów i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy. Uzasadnienie organu składa się z kilku ogólnie sformułowanych zdań, które nie można uznać za spełniające wymogi o których mowa w art. 107 kpa. Należy podkreślić, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Granice postępowania dowodowego generalnie zatem wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy i zasada dwuinstancyjności (zob. [...]). Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do powinności procesowych organu odwoławczego sformułował, pogląd, że organ ten rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to. że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (zob. wyrok NSA z [...]) Odwołujący zawarł w odwołaniu kilka konkretnych zarzutów do których nie odniósł się organ odwoławczy. Pierwszy z nich formalny dotyczył nie doręczenie pisma Konserwatora Przyrody. Drugi wskazywał na brak normatywnych podstaw do przyjęcia, że istnieje strefa chronionego krajobrazu pod nazwą Pas Nadmorski. Zarzucono także naruszenie trybu konsultacji, ponieważ organ I instancji nie zwrócił się o opinię do wojewody i właściwej komisji. Niezależnie od tych zarzutów odwołujący zaznaczył, że zamierza zmienić technologię [...], a oprócz tego [...] ma być zmniejszone do około [...] szt. Zebrany w sprawie materiał procesowy pozwala stwierdzić, że organ nie odniósł się do treści raportu o oddziaływaniu na środowisko w odniesieniu do zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 kpa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego odnośnie przedmiotowego terenu zawierał zapis następującej treści: "11 RPO istniejący zespół produkcyjny. Możliwość przekształceń funkcjonalnych i użytkowych pod warunkiem zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej poszczególnych elementów, w tym ujęcia wody (WZ). Obowiązuje określona w rysunku planu strefa ochrony ekologicznej obejmująca wartościowy drzewostan przydrożny oraz relikty dawnego złożenia parkowego w postaci [..]". Do treści tych zapisów m.in. organ winien był odnieść się analizując dopuszczalność planowanej inwestycji. Pozostała też do wyjaśnienia kwestia opinii lub zgody inspektora sanitarnego. Odnosząc się do treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego należy wskazać, że jeżeli organ rozpatrując sprawę uzna konkretny dowód za zbędny lub z innych powodów zdyskwalifikuje jego wartość, to musi uzasadnić swoje stanowisko tak, by strona mogła poznać motywy rozstrzygnięcia. Jest to podstawowy wymóg wynikający z treści art. 107 § 3 kpa. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy, w tym także w kontekście podnoszonych przez stronę zarzutów a następnie, po analizie całokształtu materiału procesowego, wydać stosowne orzeczenie. Mając na uwadze powyższe rozważania należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 152 i 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.