SA/Sz 1541/02

Dnia 2 kwietnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Kowalewska Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr/ Protokolant sekr.sąd. Maria Rosochacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2004r. sprawy ze skargi B. i Z. K. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] . Nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych oddala skargę. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., znak: [...]opartą na art. 51 ust 1a i art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) zezwolił [...],na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...]nakładając jednocześnie obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu po zakończeniu robót budowlanych i przed przystąpieniem do jego użytkowania. Decyzją z dnia [...]r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i 2 oraz 162 § 3 k.p.a. stwierdził wygaśnięcie z dniem 6 stycznia 2002 r. decyzji -pozwolenia na wznowienie robót budowlanych z dnia 20 grudnia 1999r. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na dokonane ustalenia według których od 6 stycznia 2000 r., tj. od uprawomocnienia się decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych, nie były na przedmiotowej budowie prowadzone roboty budowlane. Na poparcie tego ustalenia organ przywołał oświadczenie z dnia [...]r. - właściciela sąsiedniej posesji, który podał, że roboty budowlane na tej inwestycji nie były prowadzone od jesieni 1999 r. Okoliczność tą potwierdzają również zapisy w dzienniku budowy w którym ostatni wpis kierownika budowy [...]datowany jest na [...]r. Dodatkowo organ podniósł, że decyzja z [...]r. zawierała zastrzeżenie, iż inwestorzy w sposób dobrowolny dokonają rozbiórki samowolnie wykonanej rozbudowy między garażem a sąsiednią posesją p. [...], która nie została wykonana. Od decyzji tej odwołanie wnieśli współwłaściciele nieruchomości - [...]wnosząc o jej uchylenie. [...]stwierdzili, że po otrzymaniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i załatwieniu formalności związanych ze spadkiem po śmierci [...], inwestycja jest dalej realizowana. Wydanie zatem zaskarżonej Sygn. akt SA/Sz 1541/02 3 decyzji jest niezgodne ze stanem faktycznym i uniemożliwia zakończenie budowy obiektu. [...]podniósł, że oparcie przedmiotowej decyzji na art. 37 Prawa budowlanego jest niezgodne z prawem, gdyż artykuł ten odnosi się tylko do decyzji o pozwoleniu na budowę. Powołał się również na oświadczenie kierownika budowy [...]r. mające potwierdzać, iż roboty budowlane są kontynuowane zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją. Ponadto zauważył, iż pomimo posiadanej informacji o przeprowadzonej sprawie spadkowej i wynikającej z tego zmianie współwłaścicieli, organ nie zmienił decyzji z [...]r. w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Z faktu tego wywiódł, że w przedmiotowym postępowaniu stał się stroną dopiero od [...]r. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...]r., znak: [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 162 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ stwierdził, że argumenty zawarte w odwołaniach nie zasługują na uwzględnienie. W jego ocenie, decyzja o wznowienie robót budowlanych jest równoznaczna z decyzją o pozwoleniu na budowę. Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu organu I instancji, uznając, iż w oparciu o zapisy w dzienniku budowy, organ ten prawidłowo ustalił okoliczność o trwającej ponad 2 lata przerwy w prowadzeniu robót budowlanych. W związku z tym decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych stała się bezprzedmiotowa i należało ją umorzyć. Stronami postępowania są natomiast, zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. prawowici spadkobiercy zmarłego, przejmujący po nim prawa dziedziczne i prawidłowo do nich kierowane są decyzje administracyjne. Na w/w decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie złożyli pismem z dnia [...]r. [...]wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżących organ I! instancji w uzasadnieniu swej decyzji potwierdził, że inwestorzy prowadzili roboty budowlane związane z rozbudową i nadbudową budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego przy ul. [...]. Według skarżących powoływanie się na samowolę budowlaną i zawarte w uzasadnienie argumenty są nieprawdziwe i stronnicze a roboty budowlane są wykonywane zgodnie z załączoną dokumentacją znajdującą się w aktach sprawy Starostwa Powiatowego w Sławnie. *"sycJn. akt SA/Sz 1541/02 4 W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając, że skarżący nie podnieśli żadnych nowych dowodów lub argumentów nie znanych wcześniej organowi, wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a żył, co następuje: Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do oddalenia skargi, bowiem decyzja ta odpowiada prawu. Podstawowy zarzut skargi dotyczy niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organy nadzoru budowlanego. Przed przystąpieniem ćo dokonania oceny zasadności tego zarzutu konieczne wydaje się uprzednie wyjaśnienie podstaw prawnych umożliwiających podjęcie przez organy decyzji w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Istotą postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 ustawy jest doprowadzenie do zgodności z prawem wstrzymanych na podstawie art. 50 robót budowlanych prowadzonych do tej pory bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Przepis ten umożliwia zatem, przy spełnieniu określonych warunków, nawet zalegalizowanie tzw. samowoli budowlanej, czyli budowy realizowanej bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane z 1994 r. po wykonaniu określonych obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, właściwy organ / Sygn. akt SA/Sz 1541/02 5 wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Jeżeli roboty budowlane były wykonywane zgodnie ze sztuką budowlaną ale bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, decyzja określająca czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem powinna w szczególności zobowiązywać inwestora do spełnienia warunków wymaganych do uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, łącznie z wymogiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. J. Siegień, "Prawo budowlane - Komentarz", Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2000, s. 258). W związku z powyższym wydaje się, iż w sposób uprawniony można wywieść, że decyzja wydana w oparciu o art. 51 ust. 1a w istocie zastępuje pozwolenie na budowę. W tym kontekście należy odpowiedzieć na pytanie, czy do decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy mogą mieć odpowiednie zastosowanie postanowienia art. 37 Prawa budowlanego. Za takim wnioskiem wydaje się przemawiać redakcja art. 36a ust. 2 ustawy, który po uchyleniu pozwolenia na budowę dopuszcza dalsze załatwienie sprawy w oparciu o art. 50 i 51 ustawy. Przepis art. 50 wyraźnie stanowi, że stosuje się go w przypadkach innych niż określone w art. 48. Dalsze działanie w sprawie likwidacji skutków samowoli budowlanej powinno być podjęte i prowadzone właśnie na podstawie art. 50 i 51 ustawy. Stosownie do art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Rozpoczęcie lub wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1 i art. 36a ust. 2, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Przepis ten posługuje się pojęciami "rozpoczęcie budowy" oraz "wznowienie budowy" i odpowiednio "nowej decyzji o pozwoleniu na budowę" oraz "decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót". Wykładnia językowa pozwala na wyprowadzenie wniosku, iż pojęcie "wznowienia budowy" odnosi się do wydania "decyzji o wznowieniu robót". W uzasadnieniu Uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. OPS 9/01 (ONSA 2002, nr 2 poz. 59) zawarto m.in. stwierdzenie, iż "decyzja o wznowieniu robót niejako zastępuje Sygn. akt SA/Sz 1541/02 6 decyzję o pozwoleniu na budowę i to niezależnie od tego czy ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona, czy też wygasła. Oznacza to, że do wznowienia budowy może dojść po wydaniu, na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, mimo że została uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2." Nadto należy wskazać, że za odpowiedzią twierdzącą na postawione pytanie, tj. za odpowiednim stosowaniem art. 37 ust. 1 do decyzji wydanych w oparciu o art. 51 ust.la, przemawiają również zasady wykładni funkcjonalnej. Celem przepisu art. 37 ust. 1 jest stworzenie warunków do dokonania ewentualnych zmian w projekcie budowlanym i warunkach wykonywania robót określonych w pozwoleniu. Sytuacja taka może wystąpić w przypadku zmian warunków zagospodarowania terenu, z uwagi na postęp techniczny, ochronę środowiska i itp. Przyjęcie, że przepisowi art. 37 ust. 1 podlegają tylko osoby, które posiadały pozwolenie na budowę wydane na podstawie art. 36 ustawy prowadziłoby do niczym nieuzasadnionego uprzywilejowania osób, które wykonywały roboty budowlane bez stosownego pozwolenia a po spełnieniu określonych wymagań uzyskały na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych i następnie przez okres kiiku lat całkowicie zaprzestały realizacji inwestycji. Kierując się powyższymi względami, w ocenie składu orzekającego, można przyjąć, iż w przypadku każdej przerwy budowy trwającej ponad dwa lata, następuje wygaśniecie pozwolenia na legalne prowadzenie danej inwestycji. Na marginesie powyższych rozważań należy dodać, że za przedstawionym stanowiskiem zdaje się również przemawiać dokonana przez ustawodawcę nowelizacja art. 37 Prawa budowlanego (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), który obecnie w ust. 2 stanowi, że rozpoczęcie albo wznowienie budowy w przypadkach określonych w art. 37 ust. 1 i art. 36a ust. 2 może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 3. Przy czym decyzja o której mowa w art. 51 ust. 3 obejmuje aktualnie swym zakresem dotychczasową decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy. /n. akt SA/Sz 1541/02 7 Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy polegającego na przyjęciu, iż przerwa w realizacji budowy trwała ponad 2 lata, Sąd stwierdził, że skarżący nie wskazali i nie naprowadzili na żaden dowód, który mógłby potwierdzić słuszność stawianego zarzutu. Jedynym dowodem w tym zakresie przywołanym przez skarżących ma być oświadczenie kierownika budowy z dnia 26 kwietnia 2002 r. Oświadczenie to, sformułowane językowo w czasie teraźniejszym, wskazuje na trwające prace wykończeniowe i dotychczas wykonane roboty budowlane na dzień jego złożenia, tj. na 26 kwietnia 2002 r. Nie sposób z jego treści wywieść, jak sugerują to skarżący, iż oświadczenie to potwierdza fakt prowadzenia robót budowlanych w okresie od 30 lipca 1999 r. do 26 marca 2002 r. W tym miejscu należy podkreślić, że stosownie do art. 45 ustawy Prawo budowlane, dziennikowi budowy została nadana ranga dokumentu urzędowego, potwierdzającego przebieg robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. Należy pamiętać, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Nie wyłącza to możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dziennika budowy (art. 76 § 3 k.p.a.)- Dopóki to jednak nie nastąpi, przysługuje mu pełna moc dowodowa. Dla porządku prawnego konieczne wydaje się zwrócić uwagę, że zawarcie w decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego r. pozwalającej na wznowienie robót na budowę zastrzeżenia co do dobrowolnego dokonania rozbiórki samowolnie wykonanej rozbudowy między garażem a sąsiednią posesją, było nieuzasadnione prawnie. Przepis art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane jasno wskazuje, iż po wykonaniu obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W razie ich niewykonania -nakazuje zaniechanie dalszych robót lub rozbiórkę obiektu lub jego części. Niedopuszczalne jest w jednej decyzji przesądzenie o wznowieniu robót budowlanych z równoczesnym określeniem czynności warunkujących funkcjonowanie decyzji o wznowieniu robót (podobnie: wyrok NSA z 4 grudnia 2002 r., sygn. IV SA 210/01 niepubL). Sygn. akt SA/Sz 1541/02 8 W związku z tym, że okoliczność ta nie stanowiła w istocie podstawy podjętego rozstrzygnięcia, uchybienie to nie miało wpływu na zasadność badanej decyzji. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, iż zaskarżona decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego została podjęta zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa materialnego i procesowego w związku z czym należało orzec o oddaleniu skargi