SA/Sz 1585/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak - Siuda Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Asesor WSA Nadzieja Karczmarczyk – Gawęcka Protokolant Edyta Wojtowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2005r. sprawy ze skargi R. – S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzew I. u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...]r., Nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. II. z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P. kwotę [...] ([...]) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.- Zaskarżoną do sądu decyzją ostateczną z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, art. 47 k ustawy z dnia 16 października 1991r o ochronie przyrody ( tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.), § 9 ust. 1 pkt1 i ust. 2,3, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca1995 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska oraz współczynników różniących wysokość kar pieniężnych (Dz. U. 79, poz. 3999) w związku z § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998r. w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar (Dz.U. Nr 162, poz. 1138), po rozpatrzeniu odwołania P. w S. od decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. wymierzającej karę pieniężną w wysokości [...]zł za dokonanie wycinki drzew bez wymaganego prawem zezwolenia - uchyliło zaskarżoną decyzję i wymierzyło P. w S. karę pieniężną w kwocie [...]zł za usunięcie bez zezwolenia na działce Nr [...] położonej przy ul. K. w S. drzew gatunku topola w obwodzie pnia: 1) Nr [...] 2) Nr [...] 3) Nr [...] 4) Nr [...] Razem= [...] W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zawarł następujące ustalenia: Na działkach Nr [...] położonych w S. przy ul. K., dokonano wycinki drzew bez wymaganego prawem zezwolenia. Organ I instancji ustalił, ze użytkownikiem tych nieruchomości jest P. w S. Organ dokonał komisyjnego określenia gatunków wyciętych drzew i pomiarów usuniętych drzew. Na tę okoliczność biegły z zakresu ochrony przyrody sporządził ekspertyzę. W dniu [...]r. Burmistrz Miasta S. wydał decyzję wymierzającą karę pieniężną S. w S. w wysokości [...] S. ta wniosła odwołanie od tej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...]r. nałożył karę pieniężną w kwocie [...] zł na P. w S. Przedsiębiorstwo to wniosło odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. uchyliło powyższą decyzję w całości i po raz kolejny przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na konieczność prawidłowego ustalenia podmiotu władającego nieruchomością, a zwłaszcza działką [...], gatunku, lokalizacji i ilości drzew wyciętych i przyjętych do wymierzenia kary. W dniu [...] r. Burmistrz Miasta wydał trzecią już decyzję, którą nałożył karę [...] zł na P w S za wycięcie [...] drzew. Ta decyzja również została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Kolegium wskazało na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Decyzja organu odwoławczego była przedmiotem skargi prokuratora do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego . Decyzją z dnia [...]r. Burmistrz Miasta po raz kolejny nałożył karę w kwocie [...] zł na wyżej wskazaną spółkę "R. W decyzji organ I instancji wyszczególnił rodzaje drzew, obwód pnia i obliczył jednostkową karę za każde drzewo. W odwołaniu od tej decyzji ukarane P. domagając się umorzenia postępowania w sprawie lub uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, zarzuciło naruszenie przepisów proceduralnych i prawa materialnego i nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przeprowadzeniu postępowania dowodowego decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i wymierzyło tej stronie karę w nowej wysokości, tj. w kwocie [...]zł. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt SA/Sz [...] , po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. w S., uchylił decyzję SKO . Sąd wskazał na naruszenie art. 40 § 2 Kpa w wydanej przez Kolegium decyzji, bowiem organ odwoławczy nie zawiadomił o wszystkich czynnościach procesowych pełnomocnika strony [...] H. N. Po zrelacjonowaniu dotychczasowego toku sprawy, Kolegium wyjaśniło dalej, że zgodnie z art. 47 e ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody władający nieruchomością obowiązani są do utrzymywania we właściwym stanie drzew oraz krzewów rosnących na nieruchomościach będących w ich władaniu. Usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić za zezwoleniem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, wydanym na wniosek władającego. Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że nie było prawomocnej decyzji zezwalającej na dokonanie wycinki przedmiotowych drzew. Z tych względów za nieuzasadniony uznał argument odwołania, że decyzja o wydaniu takiego zezwolenia była przygotowana przez organ. W ocenie Kolegium zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazał jednoznacznie, że użytkownikiem działek Nr [...], na których rosły przedmiotowe drzewa był dzierżawca P. w S, który miał zawartą umowę najmu z dnia [...] r., a następnie umowę dzierżawy z dnia [...] r. oraz aneks Nr [...] ze [...] r. Organ II instancji uznał natomiast za zasadne jedynie zarzuty odwołania wskazujące na odrośnięcie drzew i dokonanie ich niewłaściwych pomiarów. Ustalając stan faktyczny istniejący w dniu wydania decyzji, Kolegium oparło się na protokole wizji lokalnej przeprowadzonej w ramach własnego postępowania i z udziałem strony oraz organu I instancji oraz na opinii rzeczoznawcy do spraw urządzania lasu. Do obliczenia wysokości kary organ odwoławczy przyjął tylko drzewa martwe, w liczbie [...], które nie zachowały żywotności, bowiem ustaliło, że pozostałe pnie drzew odrosły. Kolegium nie podzieliło zarzutu przedawnienia wymierzenia kary. W kwestii tej organ II instancji, powołując się na art. 47 l pkt 9 i art. 47 ł ustawy o ochronie przyrody, wyraził pogląd, że stwierdzenie naruszenia wymagań ochrony środowiska wystąpiło w dniu [...] r. bo w tym właśnie dniu zostało ustalone ostatecznie, za które drzewa należy wymierzyć karę pieniężną. Sam fakt dokonania wycinki drzew, bez przeprowadzenia szczegółowego postępowania w zakresie wymogów ustawy o ochronie przyrody, nie oznacza, że zostały spełnione wymagania ustawodawcy w zakresie art. 47 l pkt 9, czyli stwierdzenie naruszenia wymagań ustawy. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego P.. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji lub umorzenie postępowania oraz orzeczenie zwrotu kosztów postępowania. Skarga oparta została na zarzucie rażącego naruszenia w toku całego postępowania przepisów prawa materialnego i procesowego wynikających z k.p.a., a w szczególności zarzuciła obrazę art. 110a ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20.06.1995 r. (Dz. U. Nr 79, poz. 3999 z późn. zm.) oraz art. 6,7,40 § 2 Kpa oraz art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Organ odwoławczy odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem doprowadziła do uwzględnienia skargi. Spośród wszystkich zarzutów skargi w pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć w niniejszej sprawie zarzut przedawnienia wydania decyzji o wymierzeniu kary za samowolne wycięcie drzew, bowiem stwierdzenie zasadności tego zarzutu czyniło bezprzedmiotowymi pozostałe zarzuty skargi. W dacie zaskarżonej decyzji do problematyki prawnej ochrony drzew i krzewów odnosiły się przepisy rozdziału 5a ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz.1079 z późn. zm.), noszącego tytuł: [...] W myśl art. 47e tej ustawy, władający nieruchomością obowiązani są do utrzymywania we właściwym stanie drzew oraz krzewów rosnących na nieruchomościach będących w ich władaniu (ust.1), usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić za zezwoleniem wójta, burmistrza, albo prezydenta miasta wydanym na wniosek władającego (ust.2). Art. 47 k wskazanej ustawy, powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, określa administracyjno prawne skutki nie przestrzegania określonych w tym rozdziale zasad ochrony środowiska stanowiąc: [...]." Zasady ustalania jednostkowych stawek tej kary określone zostały w art. 47 l , przy czym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie ma ust. 1 i 9 tego artykułu. W myśl art. 47l ust. 1 " jednostkowe stawki kary nie mogą przekraczać za jeden centymetr obwodu pnia [...] mierzonego na wysokości [...] cm trzykrotnej stawki jednostkowej opłaty przewidzianej dla danego rodzaju lub gatunku (odmiany) [...]," zaś ust. 9 stanowi: "Nie można wydać decyzji o wymierzeniu kary, o której mowa w ust. 1, jeżeli od dnia w którym stwierdzono naruszenie wymagań ochrony środowiska, upłynęło [...] lat." W ocenie sądu, stawiany skargą zarzut przedawnienia wydania decyzji jest zasadny. Przypomnieć wypada, że do wycięcia przedmiotowych drzew doszło- jak ustalił to organ i instancji w decyzji z dnia [...] r. – w [...] r., a jak wynika to z akt administracyjnych, pierwsza czynność organu dokonana została w dniu [...]r. kiedy to inspektor Urzędu Miejskiego dokonał kontroli nieruchomości i stwierdził wycięcie [...] drzew ( notatka służbowa k.[...]). Pierwsze ustalenie wskazujące na wycięcie tych drzew bez wymaganego zezwolenia zawarte jest w piśmie Burmistrza S. z dnia [...] roku skierowanym do Komendy Rejonowej Policji , zawierającym wniosek o wszczęcie postępowania dotyczącego " nielegalnej wycinki [...] [...] na posesji mieszczącej się w S. przy ulicy K. Z faktów tych wynika, że właściwy do wydania decyzji organ administracji publicznej co najmniej w dniu [...]r. posiadał wiedzę o wycięciu drzew bez zezwolenia na terenie przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem decyzja ostateczna o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za ten akt stanowiący naruszenie wymagań ochrony środowiska wydana została [...] r. a więc po upływie [...]-letniego terminu przedawnienia wydania decyzji określonego w art. 47 l ust.9 ustawy o ochronie przyrody. Przyjęta w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi organu odwoławczego na skargę wykładnia art. 47 l ust. 9 jest niezrozumiała. W rozdziale 5a ustawy o ochronie przyrody nie zawarto przepisów wprowadzających dwuetapowe orzekanie w rozpatrywanym tu przedmiocie polegające na wydaniu najpierw decyzji lub innego aktu zawierającego władcze rozstrzygnięcie właściwego organu administracji publicznej w sprawie " ustalenia naruszenia wymagań ochrony środowiska", a następnie decyzji orzekającej karę pieniężną za to naruszenie. Przeciwnie, jest to jedno postępowanie administracyjne, prowadzone z urzędu. Fakt stwierdzenia (ustalenia przez właściwy organ) jednego ze zdarzeń wymienionych w art.47 ustawy o ochronie przyrody, które w art. 47l ust. 9 ustawodawca zbiorczo określił jako: "naruszenie wymagań ochrony środowiska" obligował organ do wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, przy czym wydanie decyzji w tej sprawie ustawodawca ograniczył [...] terminem przedawnienia. Przyjęcie wykładni odmiennej, polegającej na uznaniu, że rozpatrywany termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg od dnia wydania, choćby nieostatecznej decyzji, z której wynikałoby, że w sprawie nie mają zastosowania ograniczenia przedmiotowe określone w art. 47 ł ustawy o ochronie przyrody, nie znajduje swojego uzasadnienia w wykładni językowej. Wbrew przekonaniu organu II instancji, dosłowne brzmienie i systematyka wyżej cytowanych przepisów wskazuje bowiem, że użyty w art. 47l ust. 9 zwrot: " naruszenie wymagań ochrony środowiska" stanowi zbiorcze określenie czynności, wymienionych szczegółowo w art. 47, za które ustawodawca przewidział karę pieniężną. Ustalenie zaś wysokości tej kary, powinno nastąpić po przeprowadzeniu postępowania mającego na celu wyjaśnienie okoliczności mających znaczenie dla wymiaru kary, w decyzji która nie może być wydana po upływie [...] lat od samego faktu stwierdzenia naruszenia wymagań ochrony środowiska. W przeciwnym wypadku postępowanie mogłoby się toczyć przez wiele lat, sprawa krążyłaby miedzy instancjami ( tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) a strona będąca potencjalnym adresatem obowiązku wynikającego z decyzji, trwałaby w niepewności przez okres wykraczający poza rozsądną miarę. Reasumując, z powyższych powodów sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem terminu przedawnienia wydania decyzji określonego w art. 47 l ust.9 ustawy o ochronie przyrody. Upływ czasu wskazany w tym przepisie stanowił przyczynę przerwania biegu postępowania jurysdykcyjnego. W zaistniałej sytuacji, nie było możliwe wydanie, po upływie ustawowo określonego terminu, władczego rozstrzygnięcia ustalającego obowiązek prawny strony skarżącej bądź kogokolwiek innego. Należało zatem umorzyć to postępowanie z powodu bezprzedmiotowości wydania decyzji. Rozważając rangę stwierdzonego naruszenia prawa sąd doszedł do wniosku, iż nie ma ono postaci rażącego ( art.156 § 1 pkt 2 Kpa), skoro jest wynikiem błędnej interpretacji przepisu, który nie jest sformułowany w sposób dostatecznie precyzyjny. Przykładowo wskazać trzeba na treść art. 87 ust.2 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 92, poz. 880), który nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych stanowiąc: "Nie można wydać decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty, jeżeli od końca roku, w którym usunięto drzewa lub krzewy upłynęło [...] lat." Z tego względu Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji, lecz orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz co do kosztów postępowania na podstawie art. 200 i 205§ 2 tej samej ustawy.