SA/Sz 1600/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Kowalewska /spr./ Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Beata Majewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2004r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego o d d a l a skargę.- Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z upoważnienia Rady Miasta przez Dyrektora ZBiLK przyznano T. B. zam. ul. P. dodatek mieszkaniowy, w okresie od [...] r. do [...] r. w kwocie [...] zł miesięcznie. W odwołaniu od powyższej decyzji T. B. podniosła, iż organ I instancji naruszył przy jej wydaniu przepis art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, tj. nie przyjął dochodów za pełne [...] miesiące kalendarzowe poprzedzające dzień złożenia wniosku tak jak podała w deklaracji o wysokości dochodów, tzn. za okres [...] r. Zaświadczenie o wysokości zarobków obejmujących miesiące [...] r. złożyła na żądanie pracownika organu. Z uwagi na wypłatę w miesiącu [...] r. tzw. [...] pensji jej dochód uległ znacznemu zwiększeniu. Ponadto zwróciła uwagę, iż górny próg kwoty dochodu w wysokości [...] zł został w jej przypadku przekroczony, gdyż średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego na osobę wynosi [...] zł. Tym samym decyzja jest błędna bo w oparciu o takie rozliczenie powinna być odmowna. Skarżąca wniosła o ewentualne potraktowanie odwołania jako wniosku złożonego w [...] r., ponieważ w wyniku wprowadzenia w błąd, została pozbawiona możliwości złożenia w wniosku w miesiącu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania w oparciu o całokształt materiału dowodowego oraz obowiązujące przepisy uznało, że zgodnie z obowiązującą ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych / Dz. U. Nr 71, poz. 734 / dodatki mieszkaniowe przysługują wszystkim osobom spełniającym warunki do ich przyznania. Prawo do dodatku przysługuje osobom mieszkającym w lokalach do których mają tytuł prawny jak również osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny lub socjalny / art. 2 ust. 1 /.W 2003 r. dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 w/w ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie [...] miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku nie przekracza [...] % najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i [...] % w gospodarstwie wieloosobowym obowiązującej w dniu złożenia wniosku /art. 17 ust. 2 ustawy/. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy jeżeli średni miesięczny dochód, o którym mowa w ust. 7, jest równy lub wyższy od [...] % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i [...] tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, lecz nie przekracza odpowiednich wysokości średnich miesięcznych dochodów wymienionych w ust. 1, wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, dodatek mieszkaniowy w wysokości [...]% dochodów gospodarstwa domowego w gospodarstwie [...]- osobowym i większym, przy czym jego wysokość łącznie z ryczałtem nie może przekraczać [...] % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub [...] % faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego w gospodarstwach domowych właścicieli lokali mieszkalnych stanowią następujące rodzaje wydatków: opłaty za energię cieplną i wodę dostarczane do lokalu, opłaty za odbiór nieczystości stałych i płynnych oraz zaliczki na koszty zarządu nieruchomością z wyłączeniem ubezpieczenia, podatku od nieruchomości i opłaty za wieczyste użytkowanie gruntów ( § 2 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych ). Z kolei, w oparciu o § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki w wysokości [...] naliczonych i ponoszonych wydatków. Cytowany przepis prawa stanowi podstawę prawną do obniżenia kwoty wydatków za lokal mieszkalny, przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego. Natomiast § 3 rozporządzenia określa sposób wyliczenia ryczałtu na zakup opału, jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów· ogrzewania nie jest wyposażony w instalację [...]. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, wniosek o przyznanie dodatku wraz z załączoną deklaracją o dochodach wpłynął do organu I instancji w dniu [...] r. Zgodnie z przywołanym przez skarżącą art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres [...] miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. W świetle tak cytowanego przepisu prawa, T. B. zobowiązana była do złożenia dochodów gospodarstwa domowego za okres obejmujący okres od [...] r. do [...] r. Tym samym, zarzut strony dotyczący naruszenia przez organ I instancji art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych uznać należy za chybiony. Nie było również podstaw prawnych do wydania decyzji odmownej, gdyż organ zgodnie z przysługującymi uprawnieniami wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku o dokumenty poświadczające osiągnięty przez stronę dochód za okres zgodny z przepisem art. 7 ust. 1. Nie można również wycofać wniosku złożonego w dniu [...] r., gdyż w przedmiotowej sprawie w oparciu o dane zawarte we wniosku została wydana decyzja administracyjna. Żaden przepis prawa nie uprawnia organu odwoławczego do przyjęcia przedmiotowego wniosku jako złożonego [...] r. a w konsekwencji uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres [...] miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku / art. 7 ust. 5 /. Łączny dochód gospodarstwa domowego według dołączonych dokumentów poświadczających osiągnięte dochody gospodarstwa domowego T. B. za okres od [...] r. do [...] r. wyniósł [...] zł. Ogół wydatków gospodarstwa na lokal za ostatni miesiąc przyjęty do obliczenia dodatku po uwzględnieniu zwiększeń wynosi [...] zł, zaś wydatki jakie powinno ponosić gospodarstwo wynoszą [...] Tym samym, organ I instancji zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zgodnie z przepisami ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wyliczył i przyznał T. B. dodatek mieszkaniowy od dnia [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Odnosząc się do kolejnego zarzutu strony, należy zdaniem Kolegium powołać się na treść art. 6 ust. 8 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który stanowi, że jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego jest wyższy od określonego w art. 3 ust. 1 (tj. w dniu orzekania - 607.89 zł), a kwota nadwyżki nie przekracza wysokości dodatku mieszkaniowego, należny dodatek obniża się o tę kwotę, tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Wyliczony dochód gospodarstwa domowego skarżącej jest zgodny z art. 3 ust. 3 ustawy, który brzmi: "za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego". Mając powyższe na względzie, zaliczenie do dochodu strony, otrzymanej w miesiącu [...]"[...] pensji" jest zgodne z cytowanym przepisem prawa. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy T. B., zarzucając naruszenie art. 138 § 1 kpa w związku z art. 7 ust.1, art. 17 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie naliczenia dodatku mieszkaniowego w oparciu o dochody wg deklaracji z dnia [...] r. w kwocie [...] zł za okres [...] r., w oparciu o zaświadczenie z dnia [...] r. lub [...] r. złożone w dniu [...] r. przy odwołaniu z dnia [...] r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w oparciu o odwołanie i cofnięcie wniosku przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi z uzasadnieniem jak rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wykazała, że skarga jest nieuzasadniona. Właściwość Sądu ustalono na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl tego przepisu sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. W związku z argumentacją skargi i zawartym w niej wnioskiem o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenia naliczenia dodatku mieszkaniowego w oparciu o dochody wg deklaracji z dnia [...] r. w kwocie [...] zł za okres [...] r., w oparciu o zaświadczenie z dnia [...] r. lub [...] r. niezbędne jest wyjaśnienie na wstępie zakresu właściwości Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sądowa kontrola ostatecznej decyzji administracyjnej polega na badaniu jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, natomiast względy poza prawne, a więc takie, których nie przewidują przepisy prawa mające zastosowanie w konkretnej sprawie, w toku tej kontroli nie są brane pod uwagę. Konsekwencją sprawowanej przez Sąd funkcji kontrolnej jest brak uprawnienia do wydawania wyroków merytorycznie załatwiających sprawę w zastępstwie właściwych organów administracji publicznej tj. do przyznania uprawnień. W przypadku stwierdzenia w wyniku kontroli, że zaskarżona decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, Sąd decyzję taką eliminuje z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności - w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia ( art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji zauważyć należy, że przepis art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734), wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2001 r. zaś zgodnie z art. 21 pkt 1 ww ustawy tylko ust. 1 art. 3 wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. Fakt, że przepis art. 3 ust. 1 omawianej ustawy nie wszedł w życie wraz z innymi, może nasuwać wątpliwość, czy pozostałe przepisy art. 3, a w szczególności ust. 3 i 4, mogą odnosić się do przepisu art. 17 ww. ustawy. Zauważyć jednak należy, że jest regułą, że gdy w jednym artykule ustawodawca posługuje się określonym pojęciem, w tym wypadku "dochód", a w kolejnym ustępie tego artykułu określa, jakie znaczenie ma to pojęcie, a więc zamieszcza jego ustawową definicję, wówczas ta definicja odnosi się do pojęcia użytego w tym artykule. Definicja dochodu przyjęta w art. 3 ust. 3 omawianej ustawy ma zastosowanie także do dochodu, o którym mowa w art. 17. Skoro bowiem ust. 2-4 artykułu 3 weszły w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. wraz z wejściem w życie ustawy, to byłoby nieracjonalne założenie, że przepisy te nie mają zastosowania w 2002 r., mimo że stały się obowiązującym prawem. Ponadto zostały one sformułowane w taki sposób, że mogą być stosowane od dnia 1 stycznia 2002 r., mimo że podstawowy przepis art. 3 ust. 1 nie wszedł w życie. Według art. 3 ust. 3 analizowanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych dochodem są wszelkie przychody, od których odlicza się lub do których nie wlicza się ściśle określonych należności. Podstawowe znaczenie określenia "wszelkie przychody" obejmuje to, co zostało uzyskane faktycznie. Inne znaczenie tego określenia wymagałoby specjalnej wskazówki interpretacyjnej w samej ustawie. Nie można określenia "przychody", które stanowią podstawę do obliczenia dochodu na potrzeby przyznania dodatku mieszkaniowego, wiązać z przychodem i dochodem w rozumieniu przepisów o podatkach lub o świadczeniach z ubezpieczenia społecznego, ponieważ ustawa o dodatkach mieszkaniowych w tym zakresie nie odsyła do innych ustaw. Należy przy tym uwzględnić, że chodzi przecież o takie przychody (dochody), które mogą być przeznaczone na pokrycie bieżących należności za lokal mieszkalny. Z całą pewnością wynagrodzenie należne pracownikowi, wypłacone wynagrodzenie, w tym dodatkowe roczne wynagrodzenie tzw "[...]", może być wydatkowane na pokrycie bieżących należności za zajmowany lokal mieszkalny. Ustawodawca wyłącza z pojęcia dochodu jednorazowe świadczenia pieniężne, ale takie które wypłacane są z pomocy społecznej. Za takim rozumieniem przepisu art. 3 ww. ustawy, ust. 3, zdanie ostatnie przemawia użyty spójnik "i" pomiędzy zwrotami określającymi świadczenia wyłączone z doliczania do dochodu. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych zgodnie z jej art. 1, reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości, finansowania i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach, które zawarte są w rozdziale I tej ustawy. Według tych też zasad zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku. Art. 17 zaś tej ustawy zawarty w rozdziale "Zmiany w przepisach obowiązujących. Przepisy przejściowe i końcowe." reguluje jedynie kwestie intertemporalne, nie ustala natomiast zasad przyznawania dodatku mieszkaniowego. Nie znajdują również uzasadnienia zarzuty skargi, co do daty złożenia wniosku o przyznanie dodatku, albowiem zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych datą wszczęcia postępowania o przyznanie dodatku mieszkaniowego, jest data jego złożenia do organu - z akt sprawy a ponadto z faktu przyznanego przez stronę wynika zaś, że T. B. złożyła przedmiotowy wniosek [...] r. jakkolwiek na żądanie organu uzupełniony on został o brakujące dane. Brak jest również podstaw do kwestionowania wyliczenia dodatku mieszkaniowego, z uwagi na to, iż zgodnie z art. 3 ust. 3 łączny dochód gospodarstwa domowego według dołączonych dokumentów poświadczających osiągnięte dochody gospodarstwa domowego T. B. za okres od [...] r. do [...] r. wyniósł [...] zł. Ogół wydatków gospodarstwa na lokal za ostatni miesiąc przyjęty do obliczenia dodatku po uwzględnieniu zwiększeń wynosi [...] zł, zaś wydatki jakie powinno ponosić gospodarstwo wynoszą [...] zł. Jeżeli zaś średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego jest wyższy od określonego w art. 3 ust. 3 (tj. w dniu orzekania – [...] zł), a kwota nadwyżki nie przekracza wysokości dodatku mieszkaniowego, należny dodatek obniża się o tę kwotę, tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.