SA/Sz 1629/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr/ Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Kowalewska Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2004r. sprawy ze skargi E. i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. u c h y l a zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących E. i Z. S. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania III. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 122, poz. 593 ze zm.) uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...] z dnia [...] r. oraz odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji podano, że w piśmie z dnia [...] r. E. i Z. S. powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 i 4 kpa wystąpili o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. dotyczącą warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] nr [...], w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. odmówiło wznowienia postępowania. E. i Z. S. złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i zarzucili, że dopuszczono się uchybień proceduralnych wskazując, że można albo wydać postanowienie o wznowieniu, albo decyzję odmawiającą wznowienia. W zakresie merytorycznym wnioskodawcy zarzucili niezgodność z prawem decyzji z dnia [...] r., ponieważ Kolegium nie uwzględniło planu szczegółowego z [...] r. a organ I instancji nie zawiadomił ich o toczącym się postępowaniu. Zarzucili nadto, że dla miasta [...] nadal obowiązuje ogólny plan zagospodarowania przestrzennego, który z dniem [...] r. stał się planem obowiązującym miasta [...]. Podnieśli także, że w toku postępowania organ nie przedstawił wypisu i wyrysu planu świadczący o możliwości rozbudowy budynków na tym terenie oraz, że w innej decyzji wydanej dla W.B. K. powołano się na plan szczegółowy z [...] r. i [...] r. a także, że Kolegium nieprawidłowo interpretuje zapisy obowiązującego planu. Zwrócili się również o przedłożenie przez Kolegium planu zagospodarowania przestrzennego oraz wznowiło postępowanie na mocy art. 145 § 1 pkt kpa. Odnosząc się do podnoszonych zarzutów Kolegium przyznało, że uzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w kwestii niezgodności z prawem decyzji ostatecznej z dnia [...] r. to wniosek o wznowienie postępowania jest nieuzasadniony, ponieważ wnioskodawcy nie zachowali terminu do wniesienia podania, nie ma podstaw do wznowienia postępowania, które wskazali wnioskodawcy, decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostały wydane na podstawie ogólnego planu miasta [...] z [...] r. i sprawa była rozpoznawana przez NSA Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie, a Kolegium nie jest uprawnione do wznowienia postępowania, bowiem te same podstawy skargi powołane zostały przez stronę w postępowaniu przed NSA jak i obecnie. Organ odwoławczy stwierdził też, że niezasadne jest żądanie by gmina konkretyzowała ogólnie sformułowane ustalenia planu poprzez wskazanie rodzajów inwestycji z nieobowiązującego już planu szczegółowego z [...] r. Do gminy należy bowiem ocena czy projektowana inwestycja mieści się w pojęciu zbiorczym z planu miejscowego, w rozpatrywanej sprawie jest to budowa budynku mieszkalnego. Przedmiotowa inwestycja ma być zlokalizowana w granicach terenów budowlanych, a w świetle ustaleń planu miejscowego są to tereny zabudowy mieszkaniowej i nie można wyprowadzać wniosku, że plan wprowadził zakaz zabudowy działek już zabudowanych. Nieprawdą jest, jak twierdzą zainteresowani, że nie mieli możliwości zapoznania się z aktami. Dysponują bowiem wyciągami, wyrysami z planu miejscowego. Zarówno z planu jak i rysunku planu wynika, że na spornym terenie przewidziana jest zabudowa mieszkaniowa oznaczona symbolem [...] co oznacza budownictwo mieszkaniowe niskiej intensywności zabudowy. Nie można się powoływać na plany szczegółowe z [...] r. i [...] r. bowiem przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym przewidują jedynie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, a w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie ustalenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] r. Plan o którym mowa ma status aktu prawnego powszechnie obowiązującego. Zarzucane wskaźniki intensywności zabudowy nie obowiązują, bowiem aktualny plan nie zawiera określonych liczbowo wskaźników intensywności zabudowy. Organ stwierdził też, że pozostałe zarzuty wniosku nie mogą być przedmiotem rozważań zaskarżonej decyzji. Ochrona interesów osób trzecich może jedynie się odbywać w granicach określonych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 45 kpa, gdyż wszystkie okoliczności sprawy o których mowa w zaskarżonej decyzji zostały rozstrzygnięte wcześniejszymi decyzjami SKO oraz przez NSA. Żadne dowody nie okazały się fałszywe, nie ujawniły się żadne istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, a w przedmiotowej sprawie nie ma takiego orzeczenia. Wydanie poprzedniej decyzji o odmowie wznowienia postępowania z przyczyn formalnych uzasadnione było tym, że strona wniosła żądanie wznowienia postępowania po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 kpa, a nie ma podstaw do przywrócenia tego terminu. Również w sposób oczywisty wynika wniosek o braku związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia, a treścią dotychczasowej decyzji, tzn. wykluczono ten związek przyczynowy. Dlatego też nie można było wznowić postępowania. Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie złożyli E. i Z. S., wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem, ponieważ wydano wspólną decyzję obejmującą uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...] z dnia [...] r. i odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...] z dnia [...] r. SKO wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. naruszyło art. 7, 8, 9, 10. § 1., 77, 80 i 107 § 3 kpa. Poza tym decyzja ta narusza ich interes prawny, a decyzja organu I instancji naruszyła nabyte przez nich prawo własności, chronione przez Konstytucję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło prawidłowo orzekać o rzekomej zgodności decyzji wydawanych dla K.J. I., skoro nie wiedziało jak interpretować zapis w planie określony jako "adaptacja". Skarżący wskazali, że we wniosku z dnia [...] r. o wznowienie postępowania domagali się uchylenia dwóch decyzji, tj. z dnia [...] i z dnia [...] r. ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy budynku jednorodzinnego bliźniaczego na mały dom mieszkalny dla trzech rodzin K.J.I. przy ul. [...] w [...]. Jako podstawę wydania decyzji z dnia [...] r. organ podał art. 151 § 1 pkt 2 kpa i na tej podstawie prawnej uchylił decyzję z dnia [...] r. nie wydając nowej decyzji, rozstrzygającej o istocie sprawy. Zamiast niej SKO odmówiło ponownie uchylenia ostatecznej decyzji SKO Nr [...] z dnia [...] r. Decyzja z [...] r. jest sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r. dla rozbudowy budynku mieszkalnego, ponieważ na s. 3 decyzji stwierdzono, że wnioskodawcy nie zachowali terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Kolegium powołało się na decyzję z [...] r., która została przez ten organ uchylona decyzją z [...] r. i w obiegu prawnym już jej nie było. Skarżący podkreślili, że po otrzymaniu odpowiedzi w dniu [...] r. dowiedzieli się, że zakres zmian planu ogólnego dokonany w [...] r. nie obejmował przedmiotowego terenu w związku z tym, ustalenia planu z [...] r. pozostają aktualne. W dniu [...] r. złożyli wniosek do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wznowienie postępowania w sprawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. (sygn. akt. [...]). Także wcześniej, po otrzymaniu wyroku dotyczącego decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na rozbudowę przedmiotowego budynku z dnia [...] r. wystąpili do Sądu o wznowienie postępowania, gdyż podano fałszywy stan zainwestowania na terenie [...], jaki rzekomo istniał w [...] r. Planu z [...] r. nie podważali, gdyż wtedy ufali organom administracji, że plan ten dotyczy ich terenu. Poza tym wskaźniki intensywności zabudowy wyliczono i przesłano po rozprawie. Nie mogli się zatem odnieść do ich treści. O toczącym się postępowaniu i wydaniu decyzji o w.z. i z.t. w dniu [...] r. organ także ich nie powiadomił i dostali do wiadomości wydaną już decyzję. Zdaniem skarżących, jeżeli zachodzą przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania w sprawach zakończonych prawomocną decyzją organ administracji ma obowiązek wznowić je z urzędu. Zobowiązuje go do tego jedna z naczelnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego, jaką jest słuszny interes strony - tak stwierdził również NSA w wyroku z dnia [...] r. [...]. Podkreślono w nim, że jeżeli nawet odmówiono wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu, to w razie wystąpienia którejkolwiek z przesłanek uzasadniających taki tryb, obowiązkiem organu było to uczynić z urzędu. Nie ma powodów, żeby uchylał się on od całościowego rozpatrzenia sprawy, do czego zobowiązuje go art. 7 kpa nakazujący uwzględnić słuszny interes strony. Stwierdzenie przez organ, że powołane przez wnioskodawców podstawy do wznowienia postępowania nie zachodzą jest niesłuszne, bo nie można tego stwierdzić bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, o co wnosili we wniosku z dnia [...] r. Odnośnie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanych na podstawie planu ogólnego miasta [...] z [...] r. należy wyjaśnić, że w wydanej decyzji wskazano plan ogólny z [...] r., a nie plan ogólny z [...] r. a organ podnosił i słusznie, że inne przepisy obowiązywały przy sporządzaniu planu ogólnego w [...] r., a inne przy sporządzaniu planu z [...] r. Natomiast skarżący podnosili, że w [...] r. być może nie obowiązywał przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego "normatyw urbanistyczny", ale w [...] r. normatyw ten obowiązywał. Skarżący zarzucili też, że kpa nie wyklucza złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145, jeżeli sprawa była już rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Te same podstawy były powołane w ich skargach, bo wiedzieli, że rozbudowa budynku jednorodzinnego na dwurodzinny jest niezgodna z prawem. Nie mogli tego wcześniej udowodnić, a obecnie jest to możliwe. Tym samym organy I i II instancji rażąco naruszyły art. 7, 8, 9, 10.§ 1, 77, 80 kpa. Skarżący odnosząc się do kwestii obowiązywania ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, wyjaśnili, że we wniosku nie zarzucili, iż dla miasta [...] obowiązuje ogólny plan zagospodarowania przestrzennego z [...] r. Byłoby to sprzeczne z ich wnioskiem o wznowienie. W kwestii zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący wskazali, na znaczenie treści pisma Kierownika Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia [...] r. Nr [...], w którym odniesiono się do aktualizacji obowiązującego planu ogólnego miasta z [...] r., dotyczącego terenu oznaczonego symbolem [...], a także do treści zarządzenia nr 9 Ministra Gospodarki i Ochrony Środowiska z dnia 29 stycznia 1974r. w sprawie wskaźników i wytycznych dla terenów mieszkaniowych w miastach (Dz.Bud. Nr 2 poz.2). Poza tym skarżący wskazali, że na normatywnej działce budowlanej jednorodzinnej można wybudować jeden normatywny budynek jednorodzinny, a nie dwu czy też trzyrodzinny. Tak więc na co wcześniej zwrócono uwagę planowana rozbudowa budynku jednorodzinnego - bliźniaczego na wielorodzinny przy ul. [...] w [...] jest niezgodna ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w [...] r. dla ulicy [...] w [...]. Zatem SKO nie sprawdziło wskazanego przez skarżących, nadal obowiązującego stanu prawnego i faktycznego w kwestii planów zagospodarowania przestrzennego. SKO mijało się z prawdą że żaden plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego nie określił na ul. [...] w [...] zabudowy jednorodzinnej -bliźniaczej. Potwierdza to także operat szacunkowy sporządzony w [...] r. przez rzeczoznawcę majątkowego, dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. W operacie jednoznacznie stwierdzono, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na ul. [...] w [...] obowiązuje zabudowa jednorodzinna - bliźniacza (operat w aktach sądowych [...]). Skarżący zarzucili też, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji SKO przeprowadziło postępowanie dowodowe, nie dając im możliwości zapoznania się z zebranym materiałem, tym samym - rażąco naruszono art. 10 § 1 kpa. Poza tym nie mieli możliwości zapoznania się z aktami sprawy K.J.l. dotyczącej rozbudowy należącego do nich budynku. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] r. skarżący uzupełnili treść skargi odnosząc się szczegółowo do tez sformułowanych przez organ w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/, sprawy, w których skargi zostały wniesione Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Skargę należało uznać za zasadną. Przed odniesieniem się do zarzutów zawartych w treści skargi E. i Z. S. należy wskazać na ogólną zasadę postępowania administracyjnego, mającą znaczenie przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. Zasada ta zawarta w części ogólnej kpa ma zastosowanie we wszystkich postępowaniach w tym również w trybach nadzwyczajnych. Pomimo ogólnego sformułowania, nie budzi wątpliwości, że ustawodawca nadał jej znaczenie jurydyczne, a zatem wiąże ona wszystkie organy rozpatrujące sprawy administracyjne. Zasada ta zawarta jest w art. 7 kpa i stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ta podstawowa reguła nakazuje poznanie prawdy, która jest przesłanką prawidłowego dokonania ustaleń faktycznych. Przepis art. 7 kpa pozostaje w związku z art. 77 § 1 kpa nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa (zob. wyrok NSA z dnia 26.05.1981r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1 poz. 45). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien przede wszystkim szczegółowo wyjaśnić kwestię dopuszczalności wznowienia postępowania, następnie odnieść się do pozostałych zarzutów. Skarżący sformułowali zarzut nie wyjaśnienia przez organ wszystkich okoliczności związanych z ustaleniem dla J. i K. I. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego przy ulicy [...] nr [...] w [...]. Wcześniej stanowiło to podstawę do złożenia przez nich wniosku o wznowienie postępowania. Wskazany zarzut należy uznać za słuszny, ponieważ organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do tej kwestii w sposób ogólny. Natomiast skarżący sformułowali szereg tez szczegółowych, do których organ nie odniósł się. Wskazując na treść art. 7 kpa należy przy tej okazji podkreślić, że postępowanie dowodowe w sprawach administracyjnych jest oparte na zasadzie oficjalności i wszelkie zaniechania organu w tym zakresie należy traktować jako uchybienie procesowe (zob. wyrok NSA z dnia 26.10.1984r II SA1205/84, ONSA 1984/2/98). Trzeba też mieć na uwadze, że strona ma prawo podjąć obronę swoich interesów także w postępowaniu nadzwyczajnym, żądając wznowienia postępowania (zob. B.Adamiak (w:) B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003, s.69). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien odnieść się do stawianego zarzutu i szczegółowo wyjaśnić wszystkie okoliczności dotyczące zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wpływu ich na treść decyzji wydanej w dniu [...] r. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego. Wadą zaskarżonej decyzji jest jej ogólnikowość, przytaczanie treści przepisów bez jednoczesnej analizy podstaw ich zastosowania. Konkretne, szczegółowe tezy skarżących nie mogą być pomijane, winny podlegać analizie i organ stwierdzając czy są słuszne, czy też nie, powinien to w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący wyjaśnić. Rozważania organu dotyczące konkretyzacji ogólnych ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego i wskazujące na znaczenie tzw. władztwa planistycznego gminy w istocie niczego nie wyjaśniają, ponieważ skarżący zarzucają, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu było sprzeczne z zapisami planu, co winno być szczegółowo wyjaśnione. Podobne uwagi należy odnieść do tej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której organ wyjaśnia kwestię utrzymania w mocy decyzji Prezydenta z dnia [...] r. Inna zasada mająca istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie wyrażona jest w art. 8 kpa, który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W rozpoznawanej sprawie zasada ta została również naruszona. Przemawia za tym, nie tylko powierzchowność i unikanie szczegółowych wyjaśnień w sprawie, ale też istotne błędy proceduralne, które stanowiły podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. (sprawa - sygn.akt. [...]). Popełniono też błędy proceduralne nie mające wprawdzie wpływu na rozstrzygnięcie sprawy - wymieniono w odpowiedzi na skargę inne osoby (B.W.K.) nie biorące udziału w sprawie - ale świadczące o braku staranności. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien poza tym szczegółowo ustosunkować się do zarzutu naruszenia art. 10 kpa, na które to uchybienie skarżący wielokrotnie wskazywali. Nie można poprzestać na stwierdzeniu, że akta sprawy świadczą o tym, że skarżący zapoznali się z ich treścią. Wskazane powyżej uchybienia pozwalają stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c powołanego na wstępie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.