SA/Sz 1630/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Jaździński Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder/spr/ Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda Protokolant st.sekr.sąd. Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2004r. sprawy ze skargi H. R., K. K., Spółki A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego o d d a l a skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art 48 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 e zmianami), nakazał H. R. i K. K. - Spółka A. usunięcie kontenerowej stacji paliw o pojemności [...] znajdującej się w [...], postawionej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że fakt ustawienia kontenerowej stacji paliw o pojemności 5000 litrów został stwierdzony w toku kontroli dokonanej przez ten organ w dniu [...] r. Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie wniosły H. R. i K. K. – Spółka A., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania pierwszej instancji. Uzasadniając odwołanie H. R. i K. K. podają że przenośny zbiornik paliw [...] o pojemności [...] nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu prawa budowlanego, nie posiada nadto stałego połączenia z gruntem. Istota użytkowania zbiornika oraz jego cechy charakterystyczne powodują że przepisy ustawy Prawo budowlane nie mają zastosowania dla ustawienia i eksploatacji przedmiotowego zbiornika, a pozwolenie na budowę nie jest w odniesieniu do tego zbiornika wymagane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że obiekt wybudowany przez stronę w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane należy uznać za obiekt budowlany, którego budowa wymaga pozwolenia na budowę. Przez "budowę" należy rozumieć każde wykonanie obiektu budowlanego, a także "ustawienie" na gruncie już gotowego, wcześniej złożonego w całość obiektu, Ze względu na to, że strona nie dopełniła określonego w art.28 powołanej wyżej ustawy obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, organ I instancji miał obowiązek wydać zgodnie z art. 48 tej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez takiego pozwolenia. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie H. R. i K. K. domagają się uchylenia w całości decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. zarzucając jej naruszenia art. 28 w związku z art. 3 pkt 1, 2, 5 i 7 oraz art. 48 w związku z art. 28 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących, właściwości przenośnego zbiornika paliw [...] jak i sposób eksploatacji uzasadniają tezę, że nie jest on obiektem budowlanym, budynkiem i budowlą w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie ustawodawca w przykładowym wyliczeniu budowli nie wskazał na " zbiorniki" względnie "wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne". Skarżące podnoszą nadto, że wykładnia językowa wskazanych terminów nie daje pewnych podstaw kwalifikacji przedmiotowego zbiornika, które mogłyby jednoznacznie wskazywać że "obiekt budowlany" obejmuje swoim zakresem również "przenośny zbiornik". Wnoszące skargę wywodzą również z konstytucyjnej zasady ochrony własności, wyrażonej w art. 21 i 64 Konstytucji RP, zasadę "wolności budowlanej" polegającą na możliwości swobodnego dysponowania rzeczą, chyba, że ustawy tę swobodę ograniczają. Każda władcza ingerencja, w myśl tego wywodu, w procesach budowlanych musi być wyraźnie przewidziana przez obowiązujące normy prawne. Skarżące powołują się nadto na pkt 2 objaśnień wstępnych załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) - (Dz.U. Nr 112, poz. 1316), z którego wynika, że obiektem budowlanym jest konstrukcja trwale związana z gruntem w sposób trwały, wykonana z materiałów budowlanych i elementów składowych, będący wynikiem prac budowlanych. Zdaniem wnoszących skargę, ustawienie przenośnego zbiornika na paliwa płynne nie może być jego budową, albowiem wykonanie zbiornika następuje bezpośrednio u producenta. Wnoszący skargę podejmują również polemikę dotyczącą interpretacji wyrazu "montaż", która swoim zakresem obejmowałaby również ustawienie zbiornika. Brak jest w ustawie Prawo budowlane wyraźnego zwolnienia w stosunku do robót budowlanych obejmujących ustawienie (montaż) zbiornika - (art. 29 ust. 2 -a contrarió). Pozostałe zwolnienia o charakterze przedmiotowym dotyczą jedynie budowy (nie montażu) obiektów budowlanych. Bez względu na wynik wykładni definicji tymczasowego obiektu budowlanego, wskazany wyjątek od reguły ogólnej zasady obowiązku otrzymania pozwolenia budowę dotyczy jedynie budowy a nie montażu takich obiektów. Skarżące zarzucają nadto, że uznając konieczność uzyskania pozwolenia na budowę, każdorazowe ustawienie (przestawienie) przedmiotowego zbiornika wymagałoby dołączenia projektu budowlanego z uzgodnieniami, dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stanowi to w jego ocenie ograniczenie do swobodnego użytkowania zbiornika. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie i podnosi, że powołane w skardze rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych zostało wydane dla celów statystycznych i stąd też przyjęta w nim definicja obiektu budowlanego nie może być stosowana w sprawie jako wiążąca. Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271), w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie-Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone. Skarga nie jest zasadna. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zmianami), zgodnie z którym , właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia , bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przepis ten dotyczy wyłącznie takich obiektów, których budowa wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bez względu na to, czy obiekt został już wybudowany czy budowa jest w toku. Niedopełnienie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru budowy i zrealizowanie obiektu bez dopełnienia tych warunków skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Istota zarzutów skargi sprowadza się do twierdzenia, że posadowienie przenośnego dystrybutora paliw ze zbiornikiem na olej o pojemności [...] nie wymaga ani to pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Skarżące twierdzą, że przedmiotowego zbiornika nie można identyfikować z obiektem budowlanym, budowlą czy też tymczasowym obiektem budowlanym. Tymczasem z informacji producenta o produkcie, zawierającej również instrukcję jego montażu i eksploatacji ( załączona do akt administracyjnych organu I instancji) wynika, że jest to urządzenie nie wymagające wielu zabiegów konserwatorskich w trakcie jego eksploatacji, jego posadowienie wymaga natomiast spełnienia szeregu wymogów zarówno w zakresie ochrony środowiska i przepisów przeciwpożarowych, jak i co do odległości od budynków, ogrodzeń, dróg publicznych, naturalnych źródeł wody i studzienek kanalizacyjnych. Zauważyć należy, że ustawa Prawo budowlane w art. 3 nie definiuje wprost pojęcia "przenośnego dystrybutora paliw ze zbiornikiem". W ocenie Sądu zamieszczenie takiej definicji jak i szeregu innych powodowałoby nadmierną kazuistykę przepisu. Z tego powodu zasadne jest odwołanie się do terminologii użytej w akcie wykonawczym do ustawy Prawo budowlane, określającym warunki techniczne jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane stanowiące bazy i stacje paliw płynnych oraz rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych. W § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej produktów naftowych i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 98, poz. 1067 ze zmianami), zbiorniki i urządzenia do wydawania paliw umieszczone naziemnie do konstrukcji umożliwiającej jej przemieszczanie określane są jako tymczasowa stacja paliw, zwana dalej "stacją kontenerową". Obiekty kontenerowe w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane zostały sklasyfikowane jako tymczasowe obiekty budowlane. W świetle art. 30 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy budowa tymczasowych obiektów budowlanych, nie połączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Jakkolwiek przenośny zbiornik [...] jest w informacji producenta o produkcie przedstawiany jako wyrób najwyższej jakości dla ochrony środowiska, to już w instrukcji montażu i eksploatacji wskazuje się na obowiązek respektowania zaleceń lokalnych służb ochrony środowiska oraz posadowienia go na płaskiej, wypoziomowanej , równej i stabilnej powierzchni, wykonanej z niepalnego materiału. Producent nakazuje przestrzeganie zaleceń co do odległości min. od budynków, ogrodzeń, dróg. publicznych, źródeł wody, otworów kanalizacyjnych i studzienek. W przekonaniu Sądu, posadowienie dystrybutora paliw, który w istocie jest obiektem kontenerowym, wymagającym dla bezpiecznego działania spełnienia tak wielu wymogów zarówno z zakresu prawa budowlanego czy ochrony przeciwpożarowej jest bezsprzecznie obwarowane obowiązkiem dokonaniem zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustawy Prawo budowlane. Wykonanie obiektu budowlanego bez uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi albo przed upływem 30 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia lub wbrew sprzeciwowi wniesionemu przez ten organ jest samowola budowlaną i powoduje obowiązek wydania nakazu rozbiórki zgodnie z art. 48 powołanej wyżej ustawy. Jakkolwiek organy obu instancji w swoich decyzjach wydanych na podstawie art. 48 Prawa budowlanego domagały się usunięcia dystrybutora ze zbiornikiem paliw ze względu na brak pozwolenia na budowę, to należy stwierdzić, że skutki wynikające z powołanego przepisu są identyczne zarówno dla samowoli budowlanej wynikającej z braku pozwolenia na budowę jak i z braku zgłoszenia. W tej sytuacji, chociaż zaskarżonej decyzji można postawić zarzut błędnego zakwalifikowania dystrybutora paliw ze zbiornikiem jako obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę, to jednak decyzja ta, zdaniem Sądu, co do istoty jest prawidłowa. Nakłada bowiem na skarżące obowiązek dopuszczalny w sytuacji takiego naruszenia prawa, które było przedmiotem postępowania czyli samowoli budowlanej. Należy również podnieść i to, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 5a Prawa budowlanego pozwolenia na budowę wymaga tymczasowy obiekt budowlany szczególnie szkodliwy dla środowiska i zdrowia ludzi oraz mogący pogorszyć stan środowiska. Organy nadzoru budowlanego dystrybutora ze zbiornikiem paliw nie zaliczyły do obiektów, które mogą pogorszyć stan środowiska i stąd też nie mogły domagać się uzyskania pozwolenia na budowę. Poza przedmiotem rozpatrzenia, dla podkreślenia istoty sprawy dodać należy, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 179, poz. 1490), w § 3 ust. 1 pkt 12 nakłada obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w sytuacji gdy przedsięwzięciem tym jest m.in. budowa przydomowego zbiornika na olej o pojemności przekraczającej 3m3. Biorąc pod uwagę powołane wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.