SA/Sz 1659/02

Dnia 21 lipca 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr/ Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Kowalewska Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2004r. sprawy ze skargi P. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia /. u c h y l a zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. Nr [...] , II. z a s ą d z a od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. G. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania lII. wstrzymuje wykonanie uchylonych decyzji, Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w związku z art. 144 kpa., po rozpatrzeniu zażalenia P. G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., o nałożeniu grzywny w wysokości [...] zł w celu przymuszenia, z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] r., znak: [...] wystawionym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z powodu niewykonania przez P. G. obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nakazującej zaniechanie użytkowania części pomieszczeń usługowych w budynku mieszkalno-usługowym przy pl. [...], jako "pubu" z zapleczem i kawiarni z zapleczem. Na postanowienie złożył zażalenie zobowiązany, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako bezpodstawnego. Skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] r. otrzymał decyzję Burmistrza Miasta i Gminy udzielającą pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania sklepu na lokal gastronomiczny w części parterowej przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego. Na tej podstawie wznowił działalność, a wydaną w dniu [...] r. decyzję Wojewody uchylającą decyzję z dnia [...] r. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Według skarżącego w działaniu Burmistrza nie ma konsekwencji, gdyż najpierw wydaje decyzję o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania, a następnie pisemnie wzywa organ nadzoru budowlanego o podjęcie działań w sprawie samowolnego użytkowania lokalu. Ponadto wyjaśnił, iż posiada wydaną przez Burmistrza koncesję na sprzedaż alkoholu i od [...] lat prowadzi działalność w przedmiotowym lokalu. Organ II instancji, nie uwzględnił zarzutów skarżącego stwierdzając, że Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] r. istotnie udzielił pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania sklepu na lokal gastronomiczny w części parterowej budynku mieszkalno-użytkowego przy pl. [...]. Decyzja ta w postępowaniu odwoławczym została w dniu [...] r. uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę. Wobec braku dalszej decyzji w tej sprawie moc obowiązującą posiada decyzja ostateczna Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...] nakazująca zaniechanie użytkowania lokalu w charakterze "pubu" z zapleczem i kawiarni z zapleczem. Sygn. akt SA/Sz 1659/02 Zdaniem organu, nie wywiązanie się przez P. G. z nakazu nałożonego w wymienionej decyzji ostatecznej uzasadnia podjęcie przez właściwy organ postępowania egzekucyjnego. Nałożenie zatem przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia, w wysokości [...] zł jest zgodne z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 121 §2). Od powyższego postanowienia skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie złożył P. G., który opisał szczegółowo dotychczasowy tok postępowania i zarzucił, że nałożenie na niego grzywny nie ma żadnego uzasadnienia, a poza tym decyzję, która stanowiła podstawę nałożenia na niego grzywny zaskarżył do Sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/, sprawy, w których skargi zostały wniesione Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz. U. Nr 153, poz. 1270/. Skargę należało uwzględnić. W przedmiotowej sprawie na skarżącego nałożono grzywnę w kwocie [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Zgodnie z art. 121 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. z dnia 1 lipca 2002r.Dz.U. Nr 110, poz. 968 ze zm.) grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Natomiast każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać 5000 zł, a nałożona w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnych kwotę 25000 zł (art. 121 § 2). Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej - 100.000 zł (art. 121 § 3). Z treści art. 121 wynika, że grzywnę można nakładać wielokrotnie, tzn. tyle razy ile będzie to niezbędne do wymuszenia wykonania obowiązku. Regułą jest, że karę nakłada się w tej samej wysokości lub wyższej, ale nie można przekroczyć górnych granic ustalonych w tym przepisie. W Sygn. akt SA/Sz 1659/02 powołanym przepisie nie wskazano natomiast dolnej granicy wysokości grzywny. W tej sytuacji wysokość grzywny zależy od uzasadnionego uznania organu egzekucyjnego i należy kierować się w pierwszej kolejności, jak wskazuje doktryna, zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka /zob. Z.Leoński (w:) R.Hauser, Z.Leoński: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2003, str. 479/. Stanowisko to należy podzielić, ponieważ stosowanie grzywny pomimo pozostawienia organowi swobody musi być zobiektywizowane. W szczególności nie można przyjąć, że organ bez pogłębionej analizy zaistniałej sytuacji, może wymierzyć grzywnę według swojego dowolnego uznania. Aktualne zatem jest wskazanie kryteriów, którymi winien kierować się organ ustalając wysokość grzywny. Z treści przepisu wynika jedna generalna zasada, że grzywny nakładane na osoby fizyczne są niższe niż stosowane wobec osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych. Taka treść przepisu implicite wskazuje, że ustawodawca różnicuje grzywny biorąc pod uwagę możliwości ekonomiczne osób fizycznych i innych podmiotów uczestniczących w obrocie prawnym. Poza tym istotne znaczenie ma inna reguła wyrażona w ogólnych przepisach cytowanej ustawy, a mianowicie w art. 7 § 1, która nakazuje organowi egzekucyjnemu stosowanie środków egzekucyjnych, prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku, a z pośród kilku takich środków –środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Oznacza to, że stosowane środki muszą być celowe i skuteczne, ale jednocześnie nie mogą prowadzić do nadmiernej dolegliwości dla osoby zobowiązanej do określonego działania (zob. wyrok NTA z 11.12.1930r., I 1279/29, Zb. Wyr. NTA, Nr 3234). W rozpoznawanej sprawie organ wymierzył skarżącemu grzywnę w wysokości [...] zł, a więc w kwocie bliższej maksymalnej, nie uzasadniając jednocześnie w ogóle czym kierował się wyznaczając jej wysokość. Zdaniem Sądu obowiązujące przepisy nakazują indywidualizować ten środek prawny co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło. Organ ani jednym słowem nie wyjaśnił dlaczego wysokość grzywny wynosi [...] zł. Nie dokonał oceny możliwości finansowej skarżącego, jego sytuacji rodzinnej, życiowej, a zatem nie wiadomo czym kierował się ustalając wysokość grzywny. W tej sytuacji trudno przyjąć, że wymierzona grzywna stanowi środek przymusu, którego zastosowanie zostało w pełni zobiektywizowane. Stanowi to istotne uchybienie, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej na wstępie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.