SA/Sz 1667/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Kowalewska Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr./ Protokolant Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2004 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie o pozwolenie na budowę /. u c h y l a zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. znak [...] II. z a s ą d z a od Wojewody na rzecz skarżącej T. K. [...] zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania III. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji Uzasadnienie: Decyzją z dnia [...] r. Starosta Powiatowy zatwierdził projekt budowlany i wydał S. B., reprezentującemu grupę inwestorów, pozwolenie na budowę obejmujące wykonanie linii energetycznej napowietrznej 15 kV, stacji transformatorowej, linii energetycznej kablowej 0.4 kV wraz z przyłączami, przebiegającej przez wskazane w decyzji działki w [...]. Tenże Starosta decyzją z dnia [...] r. działając na podstawie art. 132 § 1 kpa i art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) uchylił wyżej wskazaną decyzję po rozpatrzeniu odwołań dwóch właścicieli działek nie zgadzających się z przebiegiem linii napowietrznej 15 kV oraz wniosku S. B. o zmianę przebiegu tej linii i po uzyskaniu zgodny pozostałych stron na zmianę decyzji. Kolejną decyzją wydaną w dniu [...] r., nr [...] Starosta Powiatu w oparciu o art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 w/w ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i wydał S. B. pozwolenie na budowę obejmujące wykonanie: 1) linii napowietrznej 15,0 kV przebiegającej nad działkami Nr [...], nad granicą działek Nr [...] oraz nad granicą działek Nr [...] wraz z ustawieniem słupów energetycznych Nr [...] na działce Nr [...], Nr [...] na granicy działek Nr [...], Nr [...] na granicy działek [...], Nr [...] na działce Nr [...], 2) stacji transformatorowej na działce Nr [...], 3) linii kablowej 0,4 kV przebiegającej przez działki Nr [...] wraz z przyłączami do działek Nr [...] w [...]. Decyzja ta stała się ostateczna wobec nie zaskarżenia jej w administracyjnym toku instancji. Sygn. akt SA/Sz 1667/02 W dniu [...] r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek T. K. o wznowienie postępowania w sprawie wydanego pozwolenia na budowę. Wnioskodawczyni wskazała, że w dniu [...] r. nabyła aktem notarialnym nr [...] działkę [...] położoną w [...] przy ul. [...] jako współwłasność z I. O. W dniu [...] r. dowiedziała się o planowanej budowie na jej działce linii napowietrznej 15kV. Ponadto, wyjaśniła, że w dniu wydania decyzji właścicielem działki był S. K., który oświadczył, że nie wyrażał zgody na planowaną na jego nieruchomości inwestycję. Pismem z dnia [...] r. do wniosku T. K. dołączyła się I. O. T. K. wezwana do uzupełnienia podania jako podstawę prawną wniosku o wznowienie postępowania wskazała na art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Dołączyła też kserokopie dokumentów, a w tym kserokopię decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r. przyznającą nieodpłatnie na własność S. K. grunt rolny oznaczony numerem [...] o powierzchni [...] ha położony w obrębie [...], z zasobu [...], jako zstępnemu nie żyjącej B. K. - bezpłatnej, dożywotniej użytkowniczki tej działki. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta działając na podstawie art. 145 § 1, art. 147, art. 149 § 3 i art. 150 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku T. K. i I. O. odmówił wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę linii napowietrznej 15,0 kV w miejscowości [...] zakończonej decyzją ostateczną Starosty z dnia [...] r. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że w dniu wydania decyzji ostatecznej wnioskodawczynie nie były stronami postępowania, a w związku z tym nie przysługują im uprawnienia jakie przysługiwały S. K. przed datą przeniesienia na nie prawa własności. Nadto, wnioskodawczynie nie wskazały jakie nowe okoliczności lub nowe dowody istotne dla sprawy, istniejące w dniu wydania decyzji, zaistniały w sprawie. Sygn. akt SA/Sz 1667/02 We wspólnie wniesionym odwołaniu T. K. i I. O. zarzuciły decyzji organu I instancji, że jest niesłuszna przywołując w tym zakresie argumentację przytoczoną we wniosku i w piśmie stanowiącym jego uzupełnienie oraz na treść przedłożonych dokumentów. Wyraziły przekonanie, że "linia napowietrzna przy odrobinie dobrej woli Urzędu i Inwestora mogła być wykonana na granicy działek lub w części pod ziemią. Wojewoda decyzją z dnia [...] r., nr [...] działając w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a. po rozpoznaniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił, że analiza materiału dowodowego prowadzi do uzasadnionego stwierdzenia, iż nie zachodziły okoliczności wynikające z art. 145 § 1 k.p.a., a więc organ I instancji słusznie odmówił wznowienia postępowania w tej sprawie. T. K. w złożonej na powyższą decyzję skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego podniosła, że S. K. stał się właścicielem przedmiotowej działki na mocy decyzji z dnia [...] r., a więc jego oświadczenie z dnia [...] r., na które powołał się organ odwoławczy, nie mogło mieć mocy wiążącej dla wydania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...] uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego z dnia [...] r., nr [...]. Sąd zauważył, że ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego (art. 149 § 2 k.p.a.) zaś negatywny wynik ustaleń, co do przyczyn wznowienia postępowania nie może stanowić przesłanki odmowy wznowienia postępowania, bowiem ocena tych przyczyn przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie wydał postanowienia o wznowieniu postępowania, natomiast w swe j decyzji o odmowie wznowienia dokonał merytorycznej oceny wskazanych we wniosku podstaw wznowienia. W ocenie Sądu, organy obu instancji nie rozważyły przy tym, że T. K., jako następca prawny S. K., którego uznały za stronę Sygn. akt SA/Sz 1667/02 postępowania zakończonego decyzją ostateczną była uprawniona do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i wniosek taki oparła na przewidzianej prawem przesłance z art. 145 §1 pkt 4 i 5 k.p.a. Konkludując Sąd stwierdził, że ocena, czy wskazana we wniosku podstawa wznowienia w sprawie faktycznie wystąpiła możliwa jest dopiero po wydaniu postanowienia o jakim mowa w at. 149 § 1 k.p.a. i przeprowadzeniu, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skoro w jego następstwie nie doszło do wyjaśnienia, a nawet dostrzeżenia przez organy, że S. K. nie brał udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę - nie doręczono mu żadnej z decyzji poprzedzających decyzję ostateczną jak i decyzji ostatecznej w tym przedmiocie. Starosta Powiatowy postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną Starosty z dnia [...] r., nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę udzielonego S. B. obejmującego wykonanie linii napowietrznej 15 kV przebiegającej przez działkę nr [...] wraz z ustawieniem słupa energetycznego Nr [...] na działce nr [...] położonej w [...]. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Starosta Powiatowy powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. odmówił uchylenie własnej decyzji z dnia [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że w dniu wydania i uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę T. K. i I. O. nie były współwłaścicielkami nieruchomości, a tym samym stronami postępowania, w związku z czym nie zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto, w sprawie nie przedłożono wiarygodnego dokumentu stwierdzającego, iż S. K. do dnia wydania decyzji z dnia [...] r. zmienił treść swego pierwotnego Sygn. akt SA/Sz 1667/02 oświadczenia woli o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie linii na terenie jego nieruchomości. Podana przez T. K. informacja we wniosku z [...] r., wedle której S. K. oświadczył, że nie wyraził zgody na planowaną inwestycję na jego działce, nie może stanowić na powyższą okoliczność dowodu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. T. K. wniosła od tej decyzji odwołanie uważając ją za krzywdzącą. Pokreśliła, że S. K. nie brał udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę linii napowietrznej 15 kV - nie doręczono mu żadnej decyzji poprzedzającej decyzję ostateczną jak i decyzji ostatecznej w tym przedmiocie, na co wskazał sąd administracyjny w wyroku z [...] r. W świetle powyższych faktów za nie uprawnione uznała stwierdzenie przez organ, że S. K., a następnie nabywczynie jego działki, wiedziały o planowanej inwestycji. Wojewoda decyzją z dnia [...] r., znak: [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji jednocześnie stwierdzając wydanie z naruszeniem prawa decyzji Starosty z dnia [...]r., nr [...] udzielającej S. B. pozwolenia na budowę. Takie rozstrzygnięcie organ uzasadnił faktem, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Według ustaleń Wojewody od daty podpisania przez S. K. oświadczenia w dniu [...] r. do dnia wydania decyzji, tj. do [...] r. S. K. nie wycofał swojej zgody na planowaną inwestycję oraz nie zgłosił zastrzeżeń przy rozpoczęciu zaprojektowanej i uzgodnionej przez wszystkich inwestorów budowy. Ponadto, organ uznał, że rozwiązanie projektowe nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zatem fakt, że S. K. nie brał udziału w postępowaniu, nie wpłynął w istocie na treść decyzji w związku z czym zaistniały przesłanki wynikające z art. 146 § 2 k.p.a. Skargę na decyzję Wojewody do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła T. K. zarzucając jej naruszenia art. 138 k.p.a., a tym samym naruszenie uprawnień organu II instancji. Zdaniem skarżącej sentencja Sygn. akt SA/Sz 1667/02 decyzji organu II instancji jest pozbawiona logicznego sensu i nie znajduje uzasadnienia prawnego wynikającego z treści art. 138 k.p.a. Podniosła również, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, wedle którego nie branie przez S. K. udziału w postępowaniu nie miało wpływu na treść decyzji. Podtrzymała zarazem wszystkie argumenty kierowane w pismach do organu I jak i II instancji oraz w skardze skierowanej uprzednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Wojewoda, działając jako organ odwoławczy, skorzystał z uprawnień merytoryczno-reformacyjnych i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił decyzję Starosty z dnia [...] r., znak: [...] a równocześnie, w oparciu o art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Starosty z dnia [...], nr [...] udzielającej S. B. pozwolenia na budowę obejmującego wykonanie linii napowietrznej 15,0 kV, stacji transformatorowej i linii kablowej 0,4 kV w [...]. Przywołany przez organ odwoławczy w podstawie prawnej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. daje organowi II instancji kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, które może być niezgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji. Sygn. akt SA/Sz 1667/02 Druga - merytoryczna część rozstrzygnięcia została oparta na art. 151 § 2 k.p.a. Stosownie to tegoż przepisu, w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zdaniem Sądu, o ile z punktu widzenia procesowego podjęcie przez Wojewodę zaskarżonej decyzji oparte zostało na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego i nie jest wewnętrznie sprzeczne jak sugeruje to T. K. w treści skargi, o tyle merytoryczna treść rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie może zostać uznana za prawnie uzasadnioną. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 30 ustawy z 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), obecnie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna, o jakiej mowa w powołanym przepisie, dotyczyć może zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. W badanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie w wyroku z dnia [...] r., sygn. akt [...] stwierdził m.in., że "zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skoro w jego następstwie nie doszło do wyjaśnienia, a nawet dostrzeżenia przez organy, że S. K. nie brał udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę - nie doręczono mu żadnej z decyzji poprzedzających decyzję ostateczną, jak i decyzji ostatecznej w tym przedmiocie." Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględniły w części wskazania Sądu -postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] wznawiając postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną Starosty z dnia [...] r. w sprawie pozwolenia na budowę obejmującego wykonanie Sygn. akt SA/Sz 1667/02 linii napowietrznej przebiegającej przez działkę nr [...] wraz z ustawieniem słupa energetycznego nr [...] na działce nr [...] położonej w [...]. Organy nie wyciągnęły jednak właściwych wniosków z dokonanych przez Sąd ustaleń co do skutków uznania istnienia następstwa prawnego T. K. po S. K. i stwierdzenia, iż nie brał on udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przyjmuje się, że pierwotnym i podstawowym celem wznowionego postępowania jest ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej istnienia względnie nieistnienia przyczyn wznowienia postępowania, wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. W sytuacji, gdy w wyniku postępowania wyjaśniającego zostanie stwierdzone, że istnieją podstawy wznowienia postępowania, wówczas organ administracji publicznej jest ponadto zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a zatem przeprowadza postępowanie wznowione w zakresie wskazanym w art. 149 § 2 k.p.a. (por. uchwała SN z 26 maja 1995 r. tli AZP 21/95, OSNP 1996/6/79). Wojewoda, po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia (art. 149 § 2 k.p.a.) w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę wypełniał kodeksową przesłankę wznowienia postępowania określoną przez art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednakże fakt, że S. K. nie brał udziału w postępowaniu nie wpłynął w istocie na treść decyzji, zatem uwzględniając art. 146 § 2 k.p.a. nie uchylił decyzji, bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jednocześnie organ przyznał, że udzielone S. B. pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem prawa, tj. art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. W ocenie Sądu, za nie trafne należy uznać przyjęte przez Wojewodę stanowisko, wedle którego, decyzja będąca przedmiotem postępowania wznowieniowego posiadała jedynie wadliwości formalne. Zbadanie przyczyn wznowienia postępowania oraz jego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy oznacza konieczność przeprowadzenia w całości postępowania, Sygn. akt SA/Sz 1667/02 ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie. Przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę mogą mieć wyłącznie te osoby, których interesu prawnego wynikającego z uregulowań Prawa budowlanego (art. 5 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) dotyczy realizacja inwestycji na wskazanym terenie. Bezsprzecznie S. K. będąc właścicielem działki o nr [...] w [...] (na dzień wydania S. B. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r.), nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy architektoniczno-budowlane, pomimo, że planowana inwestycja miała być zrealizowana m.in. na terenie jego działki. Nie można podzielić stanowiska Wojewody, że samo złożenie oświadczenie o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie linii napowietrznej 15 kV przez teren własnej działki bez umożliwienia stronie chociażby wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 10 § 1 k.p.a.) a następnie bez zapoznania strony z treścią tej decyzji wobec jej niedoręczenia, nie mogło mieć wpływu na ostateczny wynik sprawy. S. K. nie będąc informowany o przebiegu i efektach prowadzonego przez organy administracji budowlanej postępowania, nie miał nawet teoretycznej możliwości ochrony swoich praw. Również uniemożliwienie stronie wniesienia odwołania w terminie pozwalającym na jego rozpatrzenie przed uzyskaniem kwalifikacji ostateczności decyzji należy uznać jako uniemożliwienie stronie brania udziału w postępowaniu bez własnej winy. Każda osoba trzecia będąca stroną w postępowaniu administracyjnym powinna być powiadomiona przez organ o wszczęciu postępowania (art. 64 § 1 k.p.a.) i uczestniczyć w tym postępowaniu zgodnie z przepisami k.p.a. Przez ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich w procesie budowlanym należy rozumieć przede wszystkim możliwość zabudowy własnej działki. W niniejszej sprawie obejmującej m.in. wykonanie linii energetycznej wraz z umieszczeniem słupów energetycznych na nieruchomości S. K. nie można wykluczyć, że po zapoznaniu się z ostatecznym projektem inwestycji lub Sygn. akt SA/Sz 1667/02 otrzymaniu decyzji, S. K. nie wycofałby lub zmodyfikował swojej zgody wyrażonej w złożonym rok wcześniej oświadczeniu z dnia [...] r. Jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej nieruchomości, co oznaczało, że z naruszeniem art 7 k.p.a. nie rozważono jej słusznego interesu, we wznowionym postępowaniu organ nie może zastosować art. 146 § 2 k.p.a. Wydając zaskarżone decyzje, pomimo uznania T. K., jako strony postępowania, organy nie ustosunkowały się do wniosków i twierdzeń skarżącej stawianych w trakcie postępowania wznowieniowego. Tym samym nie poddając w istocie pod rozwagę jej słusznego interesu, stwierdziły, że w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy obu instancji naruszyły postanowienia art. 151 § 2 w zw. art. 146 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy co skutkować musiało uchyleniem wydanych decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 w/w ustawy.