SA/Sz 1675/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Makowska Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant st. sekr.sąd. Maria Rosochacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2005r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia[...] . Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o d d a l a skargę Po rozpatrzeniu wniosku R. G. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 kpa oraz art. 40 ust 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 15, poz. 139 z 1999 r./ oraz planu zagospodarowania przestrzennego m. [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr[...] , z dnia [...] r. /ogłoszony w Dz. Urz.Woj. Koszalińskiego Nr [...] , poz. 11 z dnia [...] r./ odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji - budowa domu mieszkalnego z przyłączami, na działkach nr[...] , w [...] , gm[...] . W uzasadnieniu decyzji organu i instancji wskazał, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości[...] , teren objęty wnioskiem oznaczony jest symbolem [...] i w ustaleniach szczegółowych teren działek nr[...] ; przeznaczony jest pod zespół zabudowy wypoczynkowej (budownictwo wczasowe, pensjonatowe). Chłonność terenu [...] ., zabudowa [...] kondygnacje naziemne, nawiązująca do architektury rodzimej. Ustalenia ogólne w/w planu w pkt 4.1. dopuszczają możliwość realizacji budownictwa pensjonatowego na obszarach wyznaczonych pod budownictwo wczasowe. Złożony wniosek o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla domu jednorodzinnego jest sprzeczny z w/w ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości[...] , gdyż ustalenia szczegółowe jak również ustalenia ogólne przywoływanego planu nie dopuszczają zabudowy mieszkalnej dla tego terenu. Od powyższej decyzji R. G. wniósł odwołanie, podnosząc iż w dniu [...] r. zakupił w formie przetargu ustnego od Urzędu Gminy w [...] niezabudowaną działkę [...] położoną w[...] , przeznaczoną na cele mieszkalno - pensjonatowe i wczasowe. Wynikało to z informacji wywieszonej na tablicy Urzędu Gminy oraz z ogłoszeń opublikowanych w Gazecie Wyborczej, na stronie internetowej Gminy, z oświadczenia Przewodniczącego Komisji Przetargowej, z protokołu przetargowego, oraz aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...] W dniu [...] r. zakupił w wyniku przetargu ustnego od Urzędu Gminy w [...] niezabudowane działki [...] położone w[....] , również przeznaczone na cele mieszkalno - pensjonatowe i wczasowe /w/g oświadczeń i zapisów jak wyżej oraz sporządzonego w dniu [...] roku aktu notarialnego/. Działki [...] położone są w ścisłym sąsiedztwie i nie są związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Podniósł też, iż podatek od nieruchomości naliczony przez Gminę za [...] za działkę [...] wyniósł , a za działki [...] naliczono [...] . Na jego odwołanie w tej kwestii do dzisiejszego dnia nie ma odpowiedzi. W konkluzji wniósł o wydanie przez organ odwoławczy pozytywnego orzeczenia co do istoty sprawy. tj. wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego. Zdaniem odwołującego interpretacja Gminy [...] co do funkcji obszaru, w którym położone są przedmiotowe nieruchomości, wynikającej z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest sprzeczna z podanymi wcześniej informacjami, jak też z zapisem w akcie notarialnym. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w[...] decyzją z dnia[...] . znak [...] utrzymało w mocy decyzję organu i instancji, wskazując, iż decydujące znaczenie dla dopuszczalności określonego zamierzenia inwestycyjnego na konkretnym terenie mają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest przepisem gminnym (art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), dlatego ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z zapisem art. 40 ust. 1 w/w ustawy następuje na podstawie ustaleń tego planu. Analiza akt sprawy przekazanych przez organ l instancji, w tym przede wszystkim szczegółowa analiza części rysunkowej i tekstowej obowiązującego dla tego terenu planu pozwala stwierdzić, że przedmiotowe nieruchomości położone są w obszarze oznaczonym symbolem A 44 UT +MP a zatem dominującą funkcją w tym terenie jest zabudowa o charakterze usług turystycznych a więc obiekty wczasowe, pensjonatowe itp. z dopuszczeniem funkcji uzupełniającej tj. mieszkaniowej. W ustaleniach realizacyjnych zawartych w części tekstowej planu, dla powyższego obszaru zapisano: "teren aktualnie użytkowany rolniczo; projektowany zespół zabudowy wypoczynkowej (budownictwo wczasowe, pensjonatowe); chłonność terenu [...] ; zabudowa [...] kondygnacji naziemnych nawiązująca do architektury rodzimej; teren wymaga odrębnego opracowania planistycznego". Jak z powyższego wynika, ustalenia planu dopuszczają na tym terenie zabudowę dla usług turystycznych jako główną funkcję tego obszaru, wprowadzając funkcję mieszkaniową, jako uzupełniającą funkcję główną. Oznacza to, że w przedmiotowym obszarze mogą być lokalizowane obiekty zakwalifikowane do kategorii usług turystycznych, a więc obiekty wczasowe, pensjonatowe, w których jako uzupełnienie może znajdować się mieszkanie. Zakres złożonego wniosku - dom mieszkalny z przyłączami, uprawniał organ rozpatrujący ten wniosek do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla tak określonego przedsięwzięcia, z tej przyczyny, że jest ono sprzeczne z miejscowym planem dla obszaru objętego inwestycją. Dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku jego zakres winien obejmować przede wszystkim funkcję usługową a część mieszkalna dla właściciela może być tylko uzupełnieniem tego obiektu. W myśl art. 46a ust. l pkt l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu dla obszaru objętego inwestycją jest decyzją nieważną z mocy prawa. Dlatego też, taki zakres przedsięwzięcia jaki zawarł odwołujący w swoim wniosku nie mógł uzyskać pozytywnego rozstrzygnięcia. Akt notarialny jest formą umowy kupna-sprzedaży. Dokonane zapisy w tym akcie nie mogą mieć wpływu na ocenę decyzji w sprawie warunków zabudowy zagospodarowania terenu. R.G. został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości składania uwag i wniosków. Z możliwości tej tj. zapoznania się z aktami nie skorzystał. W piśmie z dnia [...] r. podniósł fakt podania przez Gminę w ofercie sprzedaży innego aniżeli w zawiadomieniu z dnia [...] r. przeznaczeniu gruntu i poprosił o informacje na temat zmiany planu zagospodarowania przestrzennego m.[...] /kiedy i na jakiej podstawie plan zmieniono/. Wprawdzie w aktach brak jest odpowiedzi organu na to pismo, jednak okoliczność ta nie miała znaczenia dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy i nie miała wpływu na istotę sprawy, bowiem, decydujące znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mają ustalenia obowiązującego planu. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu spraw opodatkowania części nieruchomości stawkami jak za grunty związane z działalnością gospodarczą Kolegium wyjaśnia, iż sprawa ta może być rozpatrzona po wniesieniu przez podatnika odwołania od decyzji ustalającej wysokość podatku od nieruchomości za 2003 rok. Powyższą decyzję ostateczną R. G. zaskarżył skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - nieprawidłową interpretację ustalonego stanu faktycznego, poprzez uznanie że obwiązujący dla obszaru objętego inwestycją wyklucza realizację inwestycji zgodnie z wnioskiem skarżącego, - naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w : art. 6 (zasada praworządności), art. 7 (zasada prawdy obiektywnej i uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) i art. 8 (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa). W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu, stwierdzając, iż interpretacja planu dokonana zarówno przez Wójta Gminy jak i przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jest nieprawidłowa. Skarżącemu nadal nie są znane zapisy w planie, które jednoznacznie wykluczałyby możliwość realizacji jego inwestycji. Z cytowanego w uzasadnieniu decyzji SKO wycinka tekstowej części planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika by plan wykluczał realizację inwestycji, jaką zamierzał przeprowadzić. Zapis planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje możliwość przeprowadzenia inwestycji mieszkalno - pensjonatowych (symbol MP). Zarówno Wójt jak i SKO w swych decyzjach pomijają w interpretacji planu jednoznaczny - jego zdaniem - zapis, który dopuszcza realizację inwestycji mieszkaniowej na terenie tych działek, przy uwzględnieniu, że nie będzie to inwestycja dominująca i tak właśnie miała wyglądać przewidywana inwestycja. Zdaniem skarżącego - obowiązujący zapis planu pozostawia organowi prawo uznania wnioskowanej inwestycji jako zgodnej z planem. Powyższe wynika z braku kategorycznych - na takie nie powołuje się zresztą żaden z organów - zapisów zakazujących budowy domu mieszkalnego na terenie jego działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie też przyjęło, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie miały znaczenia oświadczenia organów gminnych podczas przetargu i sporządzania aktu notarialnego, tym bardziej, że SKO nie wskazuje w swej decyzji, na jednoznaczne zapisy wykluczające prawo do zabudowy zgodnie z wnioskiem. Niesłusznie SKO przyjęło również, że dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu prowadzonym przez Wójta nie miało znaczenia to, iż organ I instancji nie informował go o warunkach przewidzianych w planie zagospodarowania przestrzennego i nie odpowiedział na jego pismo z dnia [...] r. Uważa, że przez taką bezczynność organu naruszono podstawowe zasady postępowania administracyjnego w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/, sprawy, w których skargi zostały wniesione Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 dalej: P.p.s.a./. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej - pod względem zgodności z prawem. Dokonana pod tym względem kontrola zaskarżonej decyzji wskazuje, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wydana ona została w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139/. Od dnia wejścia w życie ustawy z dnia z 13 lipca 2002r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 2001r. Nr 14, poz. 124/ obowiązywała zmieniona treść art. 43 tej ustawy, stanowiąc iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust.2. Argumentacja skargi odwołuje się do wcześniejszej treści tego przepisu, zgodnie którym nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie było sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem wg treści powyższego przepisu, obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, dokonanie decyzją ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe tylko wówczas, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami planistycznymi zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przeciwnym razie decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna. Teren, na którym skarżący zamierzał realizować inwestycję polegającą na budowie domu mieszkalnego /co jednoznacznie wynika z treści jego wniosku z [...] r./ oznaczony w planie symbolem [...] oznaczony był – wg zapisu dla tego symbolu – jako "projektowany zespół zabudowy wypoczynkowej (budownictwo wczasowe, pensjonatowe)". Tak jednoznaczny zapis wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wyłącznie dla domu mieszkalnego, bez wskazania funkcji wczasowo-pensjonatowej. Ponieważ o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu decyduje wyłącznie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego a nie inne okoliczności, jak wskazywana przez skarżącego treść informacji o przetargu bądź zawartego aktu notarialnego – odwoływanie się do ich treści jest bezprzedmiotowe dla analizy zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Zawarte w zaskarżonej decyzji ustalenia i oceny są więc oparte na trafnej analizie treści planu. Organy administracji publicznej nie mogły wydać decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji niezgodnej z funkcją przewidzianą dla tego terenu w ustaleniach planistycznych. Za bezzasadny należy też uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów proceduralnych zawartych w art.6-8 Kpa. Zaskarżona decyzja zawiera niezbędne ustalenia oraz przytacza i wyjaśnia obowiązujące przepisy prawa, w tym prawa miejscowego – wynikającego z zapisu w planie zagospodarowania - w oparciu o które została wydana. W tym stanie rzeczy skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego zgodnie z art. 151 P.p.s.a. podlega oddaleniu.