SA/Sz 1814/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie NSA Mirosława Włodarczak-Siuda (spr.), Stefan Kłosowski, Protokolant J. Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w dniu 01 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi K. i Z. B., C. i S.G. ,A. G., W. B. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4, 36 i 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z przyłączami infrastruktury technicznej i niezbędnymi urządzeniami technicznymi związanymi z obiektem na nieruchomości przy ul. [...], [...] i [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że inwestor przedłożył dokument stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję z dnia [...]r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu położonego przy ul. Somosierry [...], [...], [...] dz. Nr [...], [...], [...], [...], decyzję z dnia [...]r. zatwierdzającą podział wymienionych działek na działkę Nr [...] przy ul. [...] i na działkę [...] przy ul. [...], [...], [...], kompletną dokumentację projektową. Z decyzji z dnia [...]r, o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że przedmiotowa działka znajduje się w granicach terenu elementarnego o symbolu Z.P.10.MJ. przeznaczonego pod zainwestowanie miejskie, ponadto w pkt 8.2 dot. ustalenia form zabudowy określono maksymalną wysokość zabudowy – [...]m oraz typ zabudowy w formie zabudowy istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie. Bezpośrednim sąsiedztwem projektowanej inwestycji są od strony wschodniej budynek wielorodzinny pięciokondygnacyjny z płaskim dachem, od strony południowej budynki jednorodzinne dwukondygnacyjne z wysokim dachem, od strony północnej budynek jednorodzinny i gospodarczy z wysokim dachem. Wysokość budynku wynosi [...]m ([...]m + [...] m) i jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na terenach wchodzących w skład Ekologicznego Systemu Zieleni Miejskiej zgodnie z zapisem planu pkt 6 dla ZP 10 MJ nowe inwestycje niezgodne z funkcją ESZM traktuje się jako mogące pogorszyć stan środowiska, a ich lokalizację dopuszcza się pod warunkiem opracowania oceny na środowisko oraz uzyskania wymaganych uzgodnień. Inwestor przedłożył w/w ocenę oddziaływania na środowisko. Odległość przedmiotowej inwestycji od granic działek sąsiednich i istniejących budynków jest zgodna z § 12 ust. 1 rozporządzenia MGPiB z dnia 14.12.1994r. w Sygn.akt SA/Sz 1814/01 3 sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projektowana inwestycja spełnia również warunek z § 13, z zachowaniem przepisów § 57 i 60 w/w rozporządzenia dotyczących odległości od budynków przeznaczonych na pobyt ludzi. Analiza odległości i wysokości budynku nowoprojektowanego - linijka słońca - opracowana przez projektanta wykazała zgodność projektu z warunkami technicznymi rozporządzenia z dnia 14.12.1994r. odnośnie odległości, nasłonecznienia i przesłaniania. Wnoszone przez strony uwagi dotyczące scalenia działek nie dotyczą przedmiotowego postępowania. Po przeprowadzeniu analizy złożonej dokumentacji projektowej organ stwierdził: * zgodność projektowanego zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, * wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, * przepisami, w tym techniczno budowlanymi. Od w/w decyzji odwołanie złożyli W. B., A. G., K. i Z. B., E. i S. G. wnosząc o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę i stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ta ostatnia decyzja jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] i została wydana bez wiedzy zainteresowanych stron. Złamano zakaz zmiany przeznaczenia terenu znajdującego się w ESZM określony w uchwale Zarządu Miasta 399/95. Określona w decyzji w wz i zt maksymalna wysokość zabudowy [...] m, która obowiązuje dla budownictwa wielorodzinnego, przywołana w otoczeniu zabudowy jednorodzinnej jest rażącą, świadomą manipulacją i stanowi naruszenie prawa. Nadto skarżący zarzucili, że decyzja o wz i zt została wydana przed scaleniem działek, postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wszczęto [...]r. a inwestor uzyskał prawo do gruntu [...]r., punkt odniesienia co do typu zabudowy a tym samym określenie wysokości budynku jest brany w stosunku do ul. [...], a budynek ma powstać przy ul. [...]. Dodatkowo w uzupełnieniu odwołania podniesiono, że organ I instancji pominął obowiązek zbadania, czy decyzja o wz i zt pozostaje w zgodności z treścią zapisu obowiązującego planu zagospodarowania terenu elementarnego ZP10MJ, projekt budowlany nie respektuje obowiązku zachowania odległości od sąsiedniej nieruchomości określonego treścią § 12 i § 13 ust. 1 rozporządzenia MGPiB z dnia Sygn.akt SA/Sz 1814/01 4 14.12.1994r., realizacja obiektu spowoduje w istotny sposób obniżenie istniejących standardów mieszkaniowych. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]r. jest ostateczna i jej wzruszenie dopuszczalne jest tylko w trybie nadzwyczajnym w oparciu o art. 145 lub art. 156 kpa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Decyzja ta formułuje warunki wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa inwestycja położona jest na terenie elementarnym oznaczonym w planie symbolem Z.P.10.MJ o funkcji dominującej mieszkalnictwo. Funkcja ta została zachowania. Z punktu 8.2 Planu wynika możliwość zabudowy wielorodzinnej i usługowej o wysokości do 11 m, Z ustaleń ekologicznych wynika, że teren objęty inwestycją znajduje się na obszarze objętym Ekologicznym Systemem Zieleni Miejskiej. Lokalizacja na tym terenie budynku wielorodzinnego wymaga zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej z dnia 14.12.1995r. Nr 399/95 opracowania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. W aktach znajduje się taka ocena sporządzona przez uprawnioną osobę. Z oceny tej wynika, że powierzchnie ekopozytywne wynoszą [...] i możliwe jest wydanie dla przedmiotowej inwestycji decyzji o pozwoleniu na budowę bez zastrzeżeń. Decyzja o wz i zt może być wydana wielu inwestorom i stanowi jedynie informacje dla przyszłych inwestorów. Wobec powyższego bezzasadny jest zarzut odwołujących, że decyzja ta została wydana przed scaleniem działek. Wysokość budynku nowoprojektowanego mierzona od najniżej położonego wejścia do budynku do stropu nad ostatnią kondygnacją wynosi 9,82 m, a więc jest mniejsza od dopuszczalnej /11 m/ określonej w decyzji o wz i zt. Natomiast odległość nowoprojektowanego budynku od budynków sąsiednich tj. przy ul. [...] i [...] jest zgodna z zasadą zawartą w § 13.1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994r. jest większa od wysokości budynku nowoprojektowanego /zacieniającego/ mierzonej od parapetu okna budynku istniejącego /zacienionego/. Odległość ta dla budynku przy ul. [...] wynosi 16,20 m, przy wysokości 11,70 m. najwyżej położonego punktu zacieniającego, a dla budynku [...] - 15,20 m przy wysokości 12,10 m. Znajdujące się w aktach sprawy opracowanie "Analiza odległości i wysokości budynku nowoprojektowanego - linijka słońca" wykonane zostało przez osobę posiadającą uprawnienia do projektowania Sygn.akt SA/Sz 1814/01 5 w specjalności architektonicznej bez ograniczeń. Na podstawie tego opracowania stwierdzono, że dla mieszkań w budynku [...] przy ul. [...] został zapewniony wymagany przepisem § 60.1 warunków technicznych czas nasłonecznienia. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. i Z B., C. i S.S. G. oraz W. B. i A. G. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu. Do skargi i pism uzupełniających skargę skarżący dołączyli pismo z Ministerstwa Infrastruktury Departamentu Architektury, Budownictwa, Geodezji i Kartografii z dnia [...]r. oraz "opinię ekspercką" do treści zapisu planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] terenu elementarnego ZP 10MJ sporządzoną przez [...]. Dodatkowo skarżący podnieśli naruszenie przepisów ochrony przeciwpożarowej. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/. Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w [...] utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w [...] w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone. Skarga jest niezasadna bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja wynika z prawidłowo przeprowadzonej analizy materiału dowodowego, a dokonana ocena prawna stanu faktycznego jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Sygn.akt SA/Sz 1814/01 6 Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./ oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. /Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 140 ze zm./. Stosownie do art. 34 ust.1 cyt. ustawy Prawo budowlane projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ obowiązany jest sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami z miejscowym planem zagospodarowania terenu i wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...]r, ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami samochodowymi, przyłączami mediów i elementami zagospodarowania terenu dla terenu położonego w [...] przy ul. [...] Nr [...], [...], [...]. Decyzja ta jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie art. 145 i 156 kpa. Podzielić więc należy stanowisko organu odwoławczego, że zarzuty merytoryczne odnośnie tej decyzji w postępowaniu o pozwoleniu na budowę nie mogą być rozpatrzone bowiem decyzja ta jest wiążąca dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowa działka znajduje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w granicach terenu elementarnego o symbolu ZP.10. MJ, dla którego funkcją dominującą jest mieszkalnictwo. Wbrew twierdzeniom skarżącym teren elementarny ZP.10.MJ nie jest przeznaczony w planie pod zabudowę jednorodzinną, lecz pod zabudowę mieszkaniową. Plan dopuszcza na tym terenie zarówno zabudowę jednorodzinną jak i wielorodzinną, wprowadzając tylko ograniczenia co do wysokości zabudowy do 11 m oraz określa typ nowej zabudowy w nawiązaniu do istniejącej /ZP.10.MJ. 8-2/, Zgodnie z definicją zawartą w słowniku określeń umieszczonym przy planie miejscowym przez typ zabudowy rozumie się: "zespół następujących cech: usytuowanie na działce, gabaryty, kształt dachu. Jeżeli w ustaleniach jest mowa o projektowanej zabudowie w typie zabudowy istniejącej -typ ten określa zabudowa istniejąca w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej". W bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego budynku znajdują się: - od strony wschodniej budynek wielorodzinny, pięciokondygnacyjny, czteroklatkowy z płaskim dachem, Sygn.akt SA/Sz 1814/01 7 - od strony południowej budynki jednorodzinne: dwukondygnacyjny z wysokim dachem i jednokondygnacyjny z wysokim dachem, od strony północnej budynek jednorodzinny z wysokim dachem oraz gospodarczy z płaskim dachem. Zatem "bezpośrednie sąsiedztwo" nowej zabudowy którym jest budynek dwu-i trzykondygnacyjny z wysokim dachem jest bardzo zróżnicowane zarówno pod względem gabarytów jak i kształtów dachów. Zapis planu nie określa, (tak jak stwierdzono w opinii eksperckiej prof. A.M. S. dołączonej do "pisma procesowego" skarżących z dnia [...]r,), że bezpośrednie sąsiedztwo oznacza budynki w pierzei ulicy. Projektowany budynek nawiązując gabarytami do budynku wielorodzinnego pięciokondygnacyjnego położonego od strony wschodniej, a pozostałymi parametrami - usytuowaniem, kształtem dachu, nawiązując do budynków jednorodzinnych, w tym również w pierzei ulicy [...], stanowi element scalający pomiędzy tak różnymi formami zabudowy istniejącymi w swoim sąsiedztwie. Niezależnie od powyższego należy podnieść, że przepis art. 4 Prawa budowlanego, nakazujący projektować obiekty w sposób "zapewniający formę architektoniczną dostosowaną do krajobrazu i otaczającej zabudowy" jest przepisem o charakterze postulatywnym, należącym do norm bez "egzekutywy" w postaci sankcji, nie może więc stanowić samodzielnej podstawy prawnej odmowy udzielenia pozwolenia na budowę nawet w sytuacji gdy forma architektoniczna odbiega od otaczającej zabudowy. Zdaniem Sądu, organy obu instancji uznając, że przedłożony projekt budowlany również co do wysokości zabudowy zgodny jest z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie popełniły błędu. W świetle tego planu nie można bowiem dojść do prezentowanego przez skarżących wniosku, że maksymalna wysokość zabudowy to wysokość budynku wraz z użytkowym poddaszem. Definicja zawarta w słowniku terminów użytych w tekście wyżej opisanego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina stanowi, że "wysokość zabudowy" jest to "wysokość budynku mierzona od poziomu terenu lub dojazdu przy najniżej położonym wejściu do budynku do górnej płaszczyzny stropu nad ostatnią kondygnacją zawierającą pomieszczenia na stały pobyt ludzi oraz służącą celom technologicznym, magazynowym i innym związanym z działalnością podstawową wykonywaną w budynku". Definicja ta stanowi dosłowne powtórzenie treści § 6 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. Sygn.akt SA/Sz 1814/01 8 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.A Zaznaczyć przy tym trzeba, że omawiany plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje co należy rozumieć pod pojęciem kondygnacji. Trafnie zatem organy obu instancji, co do treści tego pojęcia odwołały się do przepisów wyżej wskazanego rozporządzenia. Nie można bowiem zgodzić się z sugestią skarżących, że w kwestii tej należy stosować przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, ich usytuowanie /Dz.U. z 1995r. Nr 10, poz. 46, z późn.zm./, które obowiązywało w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisy tego rozporządzenia, jak wynika to z jego § 332 weszły w życie z dniem l kwietnia 1995r., a więc już po uchwaleniu przez Radę Miasta [...] wyżej opisanego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Interpretacja zapisów tego planu powinna być dokonana w zgodzie z przepisami warunków technicznych obowiązujących w dacie jego uchwalenia, a nie przez pryzmat norm prawnych, które w tej dacie jeszcze nie obowiązywały. Skoro zatem z § 4 ust.2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki wynika, że poddasza w budynkach nie stanowią kondygnacji, to nie narusza prawa stanowisko organu odwoławczego, że maksymalna wysokość budynków w rozumieniu w/w planu miejscowego z 1994r., to wysokość bez poddasza, wobec czego nie można stwierdzić niezgodności projektu z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina. Nadto należy odróżniać pojęcie wysokości zabudowy, które odnosi się do kształtowania przestrzeni i regulowane jest zapisami planu zagospodarowania przestrzennego od wysokości budynku, którą definiuje § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i odnosi się do kwestii technicznych. Za niezasadny należy uznać zarzut dotyczący "złamania zakazu zmiany sposobu użytkowania terenu w Ekologicznym Systemie Zieleni Miejskiej /ZP.10.MJ -6.1/. W myśl ustalenia ogólnego 6.2 lit. d lokalizację nowych inwestycji dopuszcza się pod warunkiem opracowania oceny oddziaływania na środowisko oraz uzyskania wymaganych uzgodnień. Ogólnym celem ustalenia w planie ESZM nie było zamrożenie istniejącego zagospodarowania i zakaz lokalizacji nowych inwestycji lecz wprowadzenie specjalnych procedur gwarantujących realizację celów ESZM. Sygn.akt SA/Sz 1814/01 Opinia w rozpoznawanej sprawie została opracowana i wykazała że możliwe jest wydanie inwestorowi decyzji o pozwoleniu na budowę bez żadnych warunków. W opracowaniu tym wykazano spełnienie wymogu dotyczącego zachowania minimum 50% powierzchni ekopozytywnych w stosunku do powierzchni działki. Opinia zawiera szczegółowe wyliczenie powierzchni ekopozytywnych, które wynoszą 56,30% powierzchni działki /str. 22-23 oceny oddziaływania na środowisko/. Za niezasadne należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia § 12 ust.4 cyt. rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994r. dotyczące odległości spornej zabudowy od granicy działki stanowiącej własność A. G. i W. B. położonej w [...] przy ul. [...], Sporna zabudowa znajduje się w odległości przewidzianej prawem bowiem taras zgodnie z przepisem § 12 ust.5 rozporządzenia nie pomniejsza odległości od granicy działki. Odległość tę pomniejszają jedynie okapy, gzymsy, balkony lub loggie. Chybione są zarzuty i argumenty skargi, które odwołują do treści § 13 rozporządzenia z 14 grudnia 1994r. Organ II instancji w postępowaniu odwoławczym prawidłowo- w oparciu o analizę linijki słońca dokonaną przez projektanta - ustalił, że budynek nowoprojektowany nie spowoduje zacienienia budynku przy ul. [...], a budynek przy ul. [...] nie posiada od strony północnej otworów okiennych. Na poparcie swoich twierdzeń strony nie przedłożyły własnych opracowań w tym zakresie. Zdaniem Sądu zachowane zostały odległości między budynkami ze względu na ochronę przeciwpożarową wynikające z rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994r. Wskazuje na to pkt 8 projektu budowlanego "Architektura" dotyczącego ochrony przeciwpożarowej oraz stwierdzenie zgodności obiektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. K M. Z powodu stwierdzenia legalności zaskarżonej decyzji skargi podlegają oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/.