SA/Sz 1823/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Płocharska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2005 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( jedn. tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej A., rozbiórkę magazynu o konstrukcji stalowej, który wybudowano w [...] r. samowolnie od nowa bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] obręb nr [...] przy ul. [...] w [...]. Organ ustalił w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli robót budowlanych prowadzonych w przedmiotowym magazynie, że: 1. dokonano rozbiórki [...] przęseł konstrukcji, 2. 2 zdemontowano osłony z blachy falistej na ścianach szczytowej, podłużnej zachodniej i wschodniej oraz pokrycie dachowe, 3. zamontowano od nowa [...] przęsła od strony północnej jednak zastosowano słupy niższe o ok. [...] cm, zmieniono posadowienia kratownic dachowych i ich kąt spadku. W wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdzono, że magazyn o konstrukcji stalowej był wybudowany w [...] r. jako zaplecze budowy budynku przy ul. [...] i po jej zakończeniu nie został rozebrany. Obiekt został rozebrany w [...] r. a na jego miejscu zbudowano nowy magazyn, roboty zakończono przed wydaniem decyzji. Organ ustalił, że Spółdzielnia nie wystąpiła o pozwolenie na rozbiórkę a następnie o pozwolenie na budowę magazynu jak też nie dokonała zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do remontu obiektu. Dlatego INB wyjaśnił, że podnoszona przez SM konieczność przystąpienia do zabezpieczenia obiektu przed jego dewastacja nie zwalnia z obowiązków wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane, gdyż rozbiórka obiektu i ponowna budowa obiektu od podstaw nie może nastąpić bez stosownego pozwolenia na budowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej A. – uchylił wyżej opisaną decyzję i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że takie rozstrzygniecie zapadło z uwagi na niepełny materiał dowodowy oraz sprzeczności co do okresu i okoliczności wybudowania obiektu występujące w materiale dowodowym co nie daje podstaw do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego jako podstawy rozstrzygnięcia. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 104 Kpa w związku z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126), po ponownym rozpatrzeniu sprawy- nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej A. rozbiórkę magazynu o konstrukcji stalowej, który wybudowano w [...] r. samowolnie bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...], obręb nr [...] przy ul. [...] w [...]. Uzasadniając decyzję organ I instancji tak jak poprzednio ustalił, że magazyn o konstrukcji stalowej był wybudowany w [...] r. jako zaplecze budowy budynku przy ul. [...] i po jej zakończeniu nie został rozebrany. W [...] r. obiekt ten został rozebrany na dowód czego organ powołał się na dołączoną dokumentację fotograficzną ( fot. [...]-[...]) obrazującą rozbiórkę elementów konstrukcyjnych. W miejscu rozebranego – zbudowano nowy magazyn wykorzystując część starej konstrukcji, jednakże po obcięciu skorodowanych przyziemnych części słupów ( wskazano na dowód fotografie nr [...] ), obiekt wykonano niższy niż ten który był przed rozbiórką. Organ uznał, że w [...] r. wykonano nowy obiekt ( fot. [...] i [...]-[...]), a roboty zakończono przed dniem [...] r. W konkluzji organ nadzoru budowlanego stwierdził, że obiekt magazynu wybudowany w [...] r. jest obiektem nowym, podlega przepisom ustawy z 1994r., stanowi samowolę budowlaną, ponieważ Spółdzielnia nie występowała o pozwolenie na rozbiórkę a następnie o pozwolenie na budowę, nie dokonała też żadnego zgłoszenia, a zatem zgodnie z art. 48 powyższej ustawy obiekt podlega nakazowi rozbiórki. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa A. wniosła o uchylenie powyższej decyzji i podniosła, że magazyn blaszany o konstrukcji stalowej na stałe połączony z gruntem poprzez stopy fundamentowe wybudowany został w [...] r. i do dnia dzisiejszego spełnia taką funkcję. W dniu [...] r. podczas silnej wichury część poszycia obudowy blaszanej została zerwana i porozrzucana po przyległym terenie, łącznie z terenem przedszkola i głównej drogi przejazdowej w związku z czym jeszcze tego samego dnia przystąpiono do zabezpieczenia niezbędnych napraw i konserwacji konstrukcji. Magazyn został odnowiony i pomalowany z zachowaniem poprzednio istniejącej konstrukcji i kształtu. Zdaniem strony decyzja organu I instancji jest tendencyjna nie odnosi się do stanu rzeczywistego, tym bardziej, że na podstawie tej samej argumentacji pierwsza decyzja o rozbiórce została uchylona przez organ II instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy –Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 718), po rozpatrzeniu odwołania- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji zrelacjonował dotychczasowy stan sprawy, po czym wskazał na zmianę stanu prawnego jaka nastąpiła po wydaniu decyzji przez organ I instancji wyjaśniając, że organ odwoławczy zobowiązany jest rozpatrzeć sprawę na podstawie aktualnego stanu prawnego. W dniu 11 lipca weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 ). Zgodnie z art. 7 tej ustawy, do spraw wszczętych przed wejściem w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym zastrzeżeniem, że do postępowań dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ- wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 oraz pkt 41 tej ustawy. Przepisy art. 1 pkt 37-39 stanowi, że organ nakazuje rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jego wybudowanie jest niezgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jeżeli naruszone zostały przepisy, w tym techniczno- budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc ten stan prawny do stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy ustalił, że działka nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ( uchwała WRN z dnia [...] r. Nr [...], obowiązującym do [...] r. ) znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...] o przeznaczeniu " usługi o zróżnicowanym profilu" oraz ustalenie, że obiekty budowlane wznoszone na tym terenie winny pełnić funkcje określone planem tj. usług podstawowych handlu, gastronomii, administracji, łączności itp. Jednocześnie obiekty tymczasowe nie powinny być utrwalane, gdyż plan ten nie przewiduje na tym obszarze tymczasowości zabudowy. Z uwagi zatem na niezgodność lokalizacji przedmiotowego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ stwierdził, że nakaz rozbiórki tego obiektu jest zasadny. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa A. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji z powodu naruszenia prawa materialnego tj. przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu zakwestionowano ustalenie, że obiekt w [...] r. wybudowano niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zarzut jest niezgodny ze stanem faktycznym ponieważ zapis w planie brzmi " usługi o zróżnicowanym profilu", nie ma również mowy, że obiekty tymczasowe nie powinny być utrwalane. Spółdzielnia wyjaśniła, że obiekt służy administracyjnej działalności spółdzielni, jest więc to obiekt o charakterze określonym planem. Podważając ustalenie pierwszo-instancyjne , że obiekt był wybudowany w [...] r. jako zaplecze budowy budynku przy ul. [...] Spółdzielnia podniosła, że brak jest na to dowodu i stwierdziła, ze obiekt ten służy jako zaplecze magazynowe dla działalności skarżącej i że w [...] r. obiekt ten nie był rozebrany i od nowa wybudowany a jedynie z powodu uszkodzenia przez silny wiatr dokonano niezbędnych napraw i zabezpieczeń. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co na stepuje: Zgodnie z art. 97§ 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę –Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu administracyjnym ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ) sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sadowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem oraz przeprowadzona w granicach rozstrzygania zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270) nie dostarczyła podstaw do stwierdzenia, że decyzja ostateczna jest niezgodna z prawem w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. W sprawie niniejszej nie ma wątpliwości , że właścicielem i inwestorem spornego obiektu magazynowego jest skarżąca Spółdzielnia. Nie ma też sporu co do tego, że na przedmiotowej nieruchomości Spółdzielnia wybudowała obiekt magazynowy w [...] r. Spór istnieje natomiast co do celu jaki wedle zamysłu inwestora obiekt ten miał spełniać od momentu jego wybudowania. Prawdą jest, że w administracyjnych aktach sprawy przedłożonych sądowi brak jest dowodu potwierdzającego ustalenie organu I instancji, że sporny obiekt skarżąca wybudowała jako "zaplecze budowy budynku przy ul. [...] nr [...]". Z drugiej jednak strony brak jest dowodów na poparcie twierdzeń skarżącej, że obiekt ten wybudowano "Jako zaplecze magazynowe". Skarżąca nie wyjaśniła przy tym na etapie postępowania administracyjnego, w stosunku do jakiej działalności podstawowej owo " Zaplecze " miało funkcjonować. Przedstawiony wyżej spór w zaskarżonej decyzji nie został wprawdzie rozstrzygnięty, jednakże brak ten nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy w świetle dalszych i prawidłowych ustaleń organów orzekających. Organ I instancji przyjął mianowicie, że sporny obiekt został bez pozwolenia właściwego organu rozebrany w [...] r. po czym, przy wykorzystaniu dotychczasowych materiałów postawiony na nowo. Organ odwoławczy, wprawdzie nie dał temu wyrazu wprost w uzasadnieniu swojej decyzji, ale niewątpliwie ustalenie to zaakceptował, skoro nie poczynił ustaleń odmiennych. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, powyższe ustalenie nie może być uznane za dowolne. Analiza protokołu z wizji lokalnej z dnia [...] r. dokonanej przez organ I instancji z udziałem Zastępcy Prezesa Spółdzielni d/s technicznych oraz starszego specjalisty d/s technicznych w powiązaniu z dokumentacją fotograficzną, na którą składają się: [...] kolorowych zdjęć wykonanych [...] r. wewnątrz i od zewnątrz magazynu oraz [...] kolorowe fotografie wykonane dnia [...] r. na zewnątrz tego obiektu, nie pozostawia cienia wątpliwości co do dokonania prawidłowej oceny materiału dowodowego na powyższą okoliczność. Nie może być bowiem mowy o remoncie, naprawie czy konserwacji w sytuacji, gdy z elementów dotychczasowego obiektu – nawet jeśli został on zniszczony w znacznym stopniu przez siły natury- po jego rozebraniu wybudowano obiekt nowy, a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Demontaż przęseł konstrukcji i [...] ścian z blachy falistej a także pokrycia dachowego a następnie montaż od nowa [...] przęseł przy zastosowaniu niższych słupów, zmianie poziomu posadowienia kratownic dachowych i ich kąta spadku doprowadziło do wykonania nowego obiektu, niższego od magazynu który stał w tym miejscu poprzednio. W takiej sytuacji nie naruszyły organy prawa stojąc na stanowisku, że doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organ I instancji z uwagi na nie uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2001r., SA/Bk 852/00, ONSA 2002/2/85 wyjaśnił, że "jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu, inwestor dokonuje nie remontu ( art.3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane – Dz. U. Nr 89, poz. 424 ze zm.), lecz odbudowy ( art. 3 pkt 6)" i to stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości ( podobnie NSA w wyroku z dnia 19.06. 1996r., SA/Kr 1984/94, Prok. I Pr. 1997/6/48). Zgodnie zaś z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ I instancji) ilekroć w ustawie jest mowa o budowie- należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. Organ II instancji rozpatrując sprawę w następstwie wniesionego odwołania od decyzji I instancji ma obowiązek rozpatrzeć i rozstrzygnąć ją ponownie. Wynika to z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Konsekwencją powyższego jest obowiązek organu odwoławczego uwzględnienia stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego orzekania, co trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rzeczą organu II instancji było , z uwagi na przedstawioną w jego decyzji zmianę stanu prawnego wywołaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy –Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (art. 1 pkt 37-39 w związku z art.7), ustalenie przeznaczenia terenu, na którym samowolnie wybudowano przedmiotowy magazyn, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dowodzenie przez stronę skarżącą, że obiekt, który wedle jej twierdzeń w postępowaniu administracyjnym pełnił funkcję " zaplecza magazynowego" pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który dla danego terenu przewiduje "usługi o zróżnicowanym profilu" jest całkowicie chybione. Po pierwsze, w toku postępowania administracyjnego skarżąca nie podnosiła aby przedmiotowy magazyn wykorzystywany był do jakiejkolwiek działalności usługowej. Po drugie, pełnienie funkcji magazynu dla administracyjnej działalności spółdzielni nie stanowi usługi na zewnątrz. Po trzecie, sam charakter obiektu który jest wykonany z blachy falistej, bez posadzki, otworów okiennych świadczy o tym że jest to zwykły magazyn, w którym nie ma możliwości świadczenia usług. Z powyższych względów sąd uznał, że zaskarżona decyzja, pomimo pewnych niedociągnięć w zakresie jej uzasadnienia, które nie miały jednak wpływu na wynik sprawy- prawa nie narusza . Dlatego należało oddalić skargę na podstawie art. 151 ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.