SA/Sz 1825/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski /spr./ Sędziowie: Sędzia WSA Maria Mysiak Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2005 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie dostępu do brzegu jeziora oddala skargę Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...] nakazał Wójtowi Gminy rozpatrzenie wniosku Z. C. w przedmiocie dostępu do wody jeziora [...], złożonego [...] r. W związku z powyższym wyrokiem Wójt Gminy wydał decyzję z dnia [...] r. znak [...], w której na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo Wodne /Dz. U. Nr 115, poz. 1229/ odmówił wyznaczenia dodatkowej części nieruchomości jako umożliwienia niezbędnego dostępu do wód jeziora [...] w działce nr [...] w obrębie [...] gm. [...], będącej w użytkowaniu [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż w ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że istnieje swobodny dostęp do wód jeziora [...]. Ustalony dostęp do wód jest realizowany przez działki o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Na wniosek Urzędu Gminy [...] w Starostwie Powiatowym w [...] odbyła się rozprawa wodnoprawna w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego dostępu do brzegu jeziora [...], w której brały udział osoby składające wniosek w dniu [...] r. Ponadto Urząd Gminy zlecił Przedsiębiorstwu A. prace dotyczące rozgraniczenia gruntów tj. wznowienia granic działki nr [...] i [...] graniczącej z jeziorem [...]. Pismem znak: [...] z dnia [...] r. wezwano Spółkę B., będącą właścicielem działki nr [...] do ogrodzenia terenu swojej nieruchomości zgodnie z załączonym projektem rozgraniczenia brzegu jeziora [...] i zapewnienie dostępu do jeziora innym użytkownikom domków letniskowych. Istnieje swobodny dostęp do brzegu jeziora od działki nr [...], od działki nr [...] oraz innych działek, poprzez które można swobodnie dojść do jeziora od drogi nr [...], również działka nr [...] nie jest ogrodzona od strony wody. Ponadto istnieje swobodny dostęp do wód jeziora od terenu lasu, który otacza przeciwległy pas jeziora w stosunku do terenów przeznaczonych pod rekreację. Istniejące zadrzewienia i zakrzaczenia oraz nadbrzeżna roślinność stanowiąca naturalne otoczenie brzegu jeziora nie mogą być argumentem do wnoszenia o wyznaczenie szczególnych miejsc dostępności do wód jeziora. Od przedmiotowej decyzji odwołał się radca prawny W. G. - pełnomocnik Z. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz o zasądzenie od Burmistrza osztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż zaskarżona decyzja rażąco narusza przepisy art. 27 ust. 1 i art. 28 ust.2 ustawy - Prawo wodne oraz jest sprzeczna z wyrokiem NSA Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie z dnia [...] r., sygn. akt [...], w którym Sąd nakazał rozpatrzenie wniosku Z. C. w przedmiocie dostępu do wody jeziora [...] wskazując w uzasadnieniu wyroku, iż każdemu przysługuje prawo do powszechnego korzystania ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych, a grodzenie nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu jest zabronione. Powyższa decyzja jest sprzeczna z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Przeprowadzona przez Starostę rozprawa wodnoprawna nie doprowadziła do wydania decyzji, bowiem organem właściwym do rozpatrzenia wniosku był Burmistrz a nie Starosta. Podawane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prace dotyczące rozgraniczenia gruntów oraz wznowienia granic zostały wprawdzie przez Burmistrza zlecone, zostały przerwane. Obecny właściciel działki nr [...] ogrodził nie tylko swoją działkę ale poprowadził płot w poprzek działki nr [...] stanowiącej drogę do jeziora oraz pasa gruntu wokół jeziora, będącej własnością [...]. Ogrodzenie działki nr [...] uniemożliwia przejście wzdłuż linii brzegu jeziora, zatem nie prawdziwe jest zawarte w kwestionowanej decyzji stwierdzenie, że istnieje swobodny dostęp do brzegu jeziora. Uwzględniając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż Jezioro [...], położone na działce nr [...] obręb [...], stanowi własność Skarbu Państwa, przekazaną do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a zatem, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy Prawo wodne, wody jeziora są wodami publicznymi. Zgodnie z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy prawo do powszechnego korzystania ze śródlądowych wód publicznych, morskich wód wewnętrznych wraz z wodami Zatoki Gdańskiej i z wód morza terytorialnego, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej, przysługuje każdemu. Powszechne korzystanie z wód służy do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych, a także do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz, na zasadach określonych w przepisach odrębnych, amatorskiego połowu ryb. Realizacja tego prawa została zabezpieczona poprzez ustanowienie w art. 27 ust. 1 ustawy zakazu grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. Obszar ten stanowi własność oznaczonego podmiotu, ale jest on obciążony powszechną dostępnością, która musi być znoszona przez właściciela. Powyższy obowiązek wynika wprost z ustawy, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a jego wypełnienie powinno być egzekwowane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U z 2002 r. Nr 110, poz.968). Z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji prowadził postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania od właściciela działki nr [...] wykonanie tego obowiązku. W aktach sprawy brak jest również dowodów świadczących o tym, iż organ I instancji podjął inne skuteczne kroki w celu zapewnienia swobodnego dostępu do wód jeziora [...] wzdłuż linii brzegowej, graniczącej z terenem działki nr [...]. Z treści protokołu spisanego w dniu [...] r. wynika, iż przejście wzdłuż brzegu jeziora było wówczas uniemożliwione przez ogrodzenie działki nr [...], a właściciel tej działki wyprosił z jej terenu uczestniczących w czynnościach okazania granic zainteresowanych właścicieli domków letniskowych (M. B. i Z. S. reprezentującego Z. C.). Brak jest również dowodów świadczących o przeprowadzeniu rozgraniczenia gruntów. Samo zlecenie prac dotyczących wznowienia granic działki nr [...] i [...] Przedsiębiorstwu A., na które powołuje się organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie stanowi załatwienia w/w sprawy. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy właściciel nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem jest obowiązany zapewnić dostęp do wody w sposób umożliwiający to korzystanie; części nieruchomości umożliwiające dostęp do wody wyznacza wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji. Nie musi to być powierzchnia pokrywająca się z obszarem ustawowo objętym zakazem grodzenia nieruchomości położonym w odległości 1,5 m od linii brzegu. Ustanowienie tego dostępu zależy od konkretnego stanu faktycznego wynikającego z usytuowania terenu, zakresu i rodzaju potrzeb związanych z powszechnym korzystaniem z wody. Wyznaczenie części nieruchomości umożliwiającej dostęp do wód jeziora nie oznacza, iż na tej nieruchomości mogą być realizowane cele określone w art. 34 ust. 2 ustawy, bowiem dotyczy on powszechnego korzystania z wody, a nie z terenów nieruchomości przyległej do wody stanowiącej własność konkretnego podmiotu. Aktualny stan faktyczny nie został przez organ I instancji właściwie ustalony. Przed wydaniem decyzji nie przeprowadzono wizji lokalnej z udziałem zainteresowanych stron /mimo wniosku pełnomocnika skarżącego/. Nie wiadomo zatem czy stan istniejący w dniu [...] r. nie uległ zmianie. Stanowisko wyrażone przez Z. C. i M. B. w piśmie skierowanym do Burmistrza z dnia [...] r. nie stanowi przeszkody do zarządzenia przez organ I instancji wizji lokalnej, zgodnie z ogólną zasadą kodeksu postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 kpa. Skoro nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy, a zgromadzony materiał dowodowy nie daje dostatecznych podstaw do wydania zaskarżonej decyzji, uzasadnione jest jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien usunąć wskazane nieprawidłowości, wnikliwie rozpoznać aktualne możliwości dostępu do wód jeziora [...] nie tylko pod kątem potrzeb posiadaczy domków letniskowych na tym terenie ale również zapewnienia możliwości powszechnego korzystania z wody dla celów określonych wart. 34 ust. 2 ustawy. W uzasadnieniu faktycznym decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 kpa. organ powinien przedstawić swój tok rozumowania, wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, a uzasadnienie prawne powinno zawierać dokładne wyjaśnienie przepisów prawnych z ich przytoczeniem. Ustosunkowując się natomiast do wniosku pełnomocnika o zasądzenie kosztów postępowania w tym "wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych", Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do opłat i kosztów postępowania (Dział IX kpa.) nie przewidują zwrotu kosztów postępowania z wyjątkami określonymi wart. 263 i 266 kpa., które to sytuacje w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. Brak jest również podstaw do zasądzenia kosztów zastępstwa radcy prawnego. Powyższą decyzję kasacyjną radca prawny W. G. zaskarżył skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym przez nieuwzględnienie oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia [...] r. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodzi, iż w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. syg. akt [...], Sąd dokonał oceny prawnej sprawy stwierdzając, że "art. 27 ust.1 Prawa wodnego zabrania grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, także zakazywania lub uniemożliwienia przechodzenia przez ten obszar. W myśl art. 28 ust.2 Prawa wodnego właściciel nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem jest obowiązany zapewnić dostęp do wody w sposób umożliwiający to korzystanie." Mimo, że Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu znana była powyższa ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego a Kolegium nawet zacytowało ją w treści uzasadnienia decyzji, w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego sformułowano ocenę prawną sprawy, całkowicie odmienną od powyższej oceny Sądu, Kolegium stwierdziło w uzasadnieniu swej decyzji, że właściciel nieruchomości musi jedynie "zapewnić dostęp do wody" ale "nie musi to być powierzchnia pokrywająca się z obszarem ustawowo objętym zakazem grodzenia nieruchomości położonym w odległości 1,5 m od linii brzegu.(...) Wyznaczenie części nieruchomości umożliwiającej dostęp do wód jeziora nie oznacza, iż na tej nieruchomości mogą być realizowane cele określone w art. 34 ust. 2 ustawy, bowiem dotyczy on powszechnego korzystania z wody, a nie z terenów nieruchomości przyległej do wody..." Ponieważ przedstawiona ocena prawna Kolegium Samorządowego, jest też sprzeczna z przywołanymi przepisami Prawa wodnego, dlatego zaskarżona decyzja, jako naruszająca przepis art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, powinna być uchylona. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art.97 § 1 w związku z art. 85 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 dalej: P.p.s.a./. Skarga okazała się nieuzasadniona, brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia niezgodności zaskarżonej decyzji z przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.) jak też niezgodności w ocenach prawnych, przedstawionych w zaskarżonej decyzji i przywołanym wyroku NSA z dnia [...] r.. Przeciwnie, organ odwoławczy dokonał wnikliwej i trafnej analizy mających zastosowanie w sprawie przepisów art. 27, 28 i 34 w/w ustawy regulujących prawo powszechnego korzystania z wód publicznych. Art. 27 ust. 1 ustawy ustanawia zakaz grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. Art. 28 ust.2 stanowi zaś, iż właściciel nieruchomości przyległej do wód, objętych powszechnym korzystaniem, jest obowiązany zapewnić dostęp do wody w sposób umożliwiający to korzystanie: części nieruchomości umożliwiające dostęp do wody wyznacza wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji. Obowiązek zapewnienia dostępu do wód objętych powszechnym korzystaniem przez właścicieli nieruchomości przyległych do tych wód wynika zatem wprost z ustawy i nie wymaga wydania decyzji. Jego realizacja – jak słusznie wskazał organ odwoławczy – powinno być egzekwowane w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wydanie decyzji, administracyjnej, o której mowa w art. 28 ust.2, dotyczy innych trudności w dostępie do wód objętych powszechnym korzystaniem niż wynikające z naruszenia zakazów wskazanych w art. 27 ust.1, gdy mimo wypełnienia przez właściciela nieruchomości dyspozycji tego przepisu faktyczny dostęp do wody i korzystanie z niej są niemożliwe. Zależy to od konkretnego stanu faktycznego wynikającego z m.in. usytuowania terenu, zakresu i potrzeb związanych z korzystaniem z wody lub innych czynników mających wpływ na możliwość, określonego w art. 34 ust.2 korzystania z wód. Wydana w tym przedmiocie decyzja organu wskazanego w art. 28 ust.2 stanowi obciążenie dla właściciela nieruchomości, któremu, w związku z tym, przysługiwać może odszkodowanie z budżetu gminy /art. 28 ust.3 Prawa wodnego/. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, iż powierzchnia ustanowiona taką decyzją nie musi pokrywać się z obszarem ustawowo objętym zakazem grodzenia, w żadnym przypadku nie jest sprzeczne z przepisami ustawy ani z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r., który w tej kwestii się nie wypowiadał i nie wskazywał w ogóle treści decyzji, którą Wójt winien wydać, a jedynie - zgodnie z art. 17 i art. 26 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - zobowiązał Wójta do rozpatrzenia wniosku Z. C. z dnia [...] r. W wykonaniu tego zobowiązania Wójt Gminy wydał swą decyzję z [...] r. opartą na art. 28 ust.2 Prawa wodnego, odmawiająca wyznaczenia części nieruchomości umożliwiającej dostęp do brzegu jeziora [...] podnosząc, iż istnieje swobodny dostęp do brzegu jeziora [...] przez działki [...],[...],[...],[...] i [...]. Przedmiotem sprawy i postępowania była kwestia dostępu do brzegu jeziora od strony działki [...]. Ta kwestia jednak nie została przez organ I instancji należycie wyjaśniona, co słusznie zarzucono w odwołaniu i z tymi argumentami organ odwoławczy całkowicie się zgodził, skutkiem czego było uchylenie decyzji organu I instancji i nakazanie mu ponownego rozpatrzenia sprawy. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie stanowi dla organu I instancji wiążącej wykładni przepisów prawa i nie przesądza o treści dokonanego przez ten organ rozstrzygnięcia. Winien on zgodnie z art. 7 i 77 kpa należycie ustalić stan faktyczny w sprawie, w tym wypadku – ustalić czy istnieją przeszkody w swobodnym dostępie do wody jeziora [...] od strony działki nr [...], na czym one polegają i odpowiednio do treści art. 27 ust.1 lub art. 28 ust. 2 w związku z art. 34 ust.2 Prawa wodnego podjąć określone czynności, mające na celu zapewnić realizację prawa wynikającego z tych przepisów lub wydać stosowne decyzje. Ich treść zależeć będzie od dokonanych ustaleń faktycznych. W tej sytuacji uznać należało, iż skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw wobec czego – zgodnie z art. 151 P.p.s.a. podlega ona oddaleniu.