SA/Sz 1838/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Katarzyna Crzegorczyk-Meder /spr./ Protokolant st. sekr.sąd. Edyta Wojtowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2004r. sprawy ze skargi S. E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie wydania zezwolenia na sprowadzenie zwłok oddala skargę Sygn. akt SA/Sz 1838/02 2 UZASADNIENIE Starosta decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działając na podstawie art. 151§1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie zezwolenia na sprowadzenie zwłok S. M. z M. we W. do P., albowiem jak stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji po przeprowadzeniu postępowania nie stwierdzono przesłanek skutkujących odmową wydania zezwolenia, a nadto brak jest podstaw do przyjęcia, że żona zmarłego- S. E. M. nie brała udziału w postępowaniu w charakterze strony. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że zamiarem S. E. M. było sprowadzenie ciała męża zza granicy, oraz że działała przez upoważniony podmiot. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swojej decyzji z dnia [...] r. wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 147 i 28 kpa po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika S. E. M. - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzyło postępowanie I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że na podstawie art. 147 kpa postępowanie może być wznowione z urzędu lub na wniosek strony. Stroną uprawnioną do żądania wznowienia postępowania jest ten podmiot, który był stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną kończącą postępowanie objęte wnioskiem o wznowienie postępowania. W przedmiotowej sprawie organ I instancji prowadził postępowanie wznowione na wniosek z powodu zarzutu opartego na art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Przy takiej podstawie prawnej wznowienie postępowania może nastąpić tylko na żądanie strony- art. 147 kpa. Tymczasem jak w postępowaniu wykazano S. E. M. nie była stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] r. W związku z tym nie mogła skutecznie wnosić o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną decyzją. W takim przypadku prowadzenie wznowionego postępowania i zakończenie go decyzją merytoryczną stanowi uchybienie skutkujące podjęciem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcia jak w orzeczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy wyrokiem z dnia [...] r. - sygn, akt SA/Sz [...] uchylił decyzję Samorządowego Sygn. akt SA/Sz 1838/02 3 Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 28 kpa. Zdaniem Sądu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko wywodzące się z analizy pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym wszczynanym na wniosek w wynikającej z przepisu prawa materialnego sytuacji wielości osób uprawnionych do złożenia wniosku, aczkolwiek może być zasadne na gruncie innych uregulowań materialnoprawnych, to jednak w przedmiotowej sprawie jest zbyt daleko idące. Organ odwoławczy z treści art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz art. 14 ust. 3 tej ustawy wyprowadził bowiem wniosek, że Biuro Opieki nad Grobami Obcokrajowców "[...]" z siedzibą w W. jest uprawnionym wnioskodawcą do wystąpienia do właściwego organu o wydanie zezwolenia na sprowadzenie zwłok z obcego państwa. Wniosek ten zdaniem Sądu jest błędny, albowiem wskazane Biuro w realiach sprawy nie może być zakwalifikowane do żadnej z grupy osób wskazanych w art. 10 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Wstąpienie tego podmiotu do sprawy było możliwe tylko na podstawie udzielonego pełnomocnictwa przez jedną z osób uprawnionych do pochówku zwłok ludzkich na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zmianami). Starosta ustalił w oparciu o treść wniosku złożonego przez Biuro Opieki nad Grobami Obcokrajowców w W., że organizatorem pochówku jest żona zmarłego S. E. M. W tej sytuacji odmówienie S. E. M. przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie zezwolenia na sprowadzenie z W. do kraju zwłok jej męża zmarłego za granicą, a w konsekwencji wydanie w postępowaniu wznowieniowym rozstrzygnięcia uchylającego decyzję organu I instancji i umorzenie postępowania tego organu, narusza przepisy prawa materialnego (art. 28 kpa w związku z art. 10 ust. 1 i 14 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych). Naruszenie to miało, w ocenie Sądu, istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ odwoławczy kierując się wadliwą koncepcją interpretacji pojęcia strony nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a w szczególności nie Sygn. akt SA/Sz 1838/02 4 zajął stanowiska co do tego jaki wpływ na wydanie decyzji po wznowieniu postępowania z punktu widzenia uregulowań przewidzianych w art. 151 kpa powinno mieć ustalenie że decyzja w przedmiocie której postępowanie zostało wznowione wydana została na wniosek osoby, która nie przedłożyła organowi pełnomocnictwa S. E. M. jako osoby uprawnionej do pochówku i będącej jednocześnie jego organizatorem. Sąd nie ustosunkował się do zarzutu podniesionego w odpowiedzi na skargę, dotyczącego przekroczenia przez S. E. M. określonego w art. 148 § 2 kpa terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 149 § 3, art. 147 i art. 148 § 2 w związku z art. 105 § 1 kpa uchyliło wydaną w wyniku wznowienia postępowania decyzję Starosty z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] r. dotyczącej wydania zezwolenia na sprowadzenie zwłok i umorzyło postępowanie w sprawie Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że Starosta w dniu [...] r. na wniosek przesłany fax-em przez Biuro Opieki nad Grobami Obcokrajowców [...] w W. wydał zezwolenie na rzecz tego podmiotu na sprowadzenie z M. we W. trumny ze zwłokami S. M. w celu ich pochowania, natomiast S. E. M.- żona zmarłego w dniu [...] r. zapoznała się z aktami sprawy wydania zezwolenia na sprowadzenie zwłok, w tym z decyzją z dnia [...] r., czego dowodzi podpisana przez nią notatka służbowa. Wniesiona w dniu [...] r. przez S. E. M. skarga dotycząca decyzji Starosty z dnia [...] r., zarzucająca naruszenie interesu prawnego skarżącej poprzez wydanie tej decyzji bez jej zgody oraz należytej dokumentacji zainicjowała wszczęcie postępowania wyjaśniającego, a następnie wznowienie postępowania administracyjnego. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w swojej decyzji wydanej po uchyleniu decyzji tego organu wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. organ ten stwierdził naruszenie art. 148 § 2 kpa, albowiem wszczęcie postępowania na wniosek strony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa ograniczone jest terminem [...] miesiąca od dnia, w którym strona Sygn. akt SA/Sz 1838/02 5 dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Ze względu na to, że S. E. M. dowiedziała się w dniu [...] r. o decyzji z dnia [...] r., której zarzuca, iż nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym jej wydania, natomiast wniosek o wznowienie postępowania złożyła w dniu [...] r., upływ ponad rocznego terminu stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Skoro w niniejszej sprawie doszło do wznowienia postępowania, to postępowanie to należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego -Ośrodek Zamiejscowy w S. E. M. Skarżąca zarzuca decyzji SKO nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art 7 kpa, błędne zastosowanie normy prawnej z art. 148 § 2, 149 § 3 oraz 105 § 1 kpa, a tym samym naruszenie zasady praworządności, brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a tym samym naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa, naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego: udzielania pomocy prawnej i przekonywania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Wnosząca skargę domaga się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podaje, że SKO błędnie ustaliło, iż wznowienie postępowania administracyjnego zostało wszczęte jedynie na jej wniosek i wskazuje, że przytaczała również inne okoliczności mające jej zdaniem znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a nie jak to przyjmuje organ rozstrzygający sprawę-wyłącznie brak należytego umocowania firmy [...] Nadto skarżąca twierdzi, że nie posiadała dostatecznego rozeznania, aby sformułować wniosek o wszczęcie postępowania jedynie na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Starosta zaś mógł wszcząć postępowanie z innych przyczyn aniżeli wyłącznie na podstawie powołanego wyżej przepisu. S. E. M. zarzuca nadto, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze całkowicie pominęło inne okoliczności stanowiące podstawę do wznowienia postępowania skupiając się jedynie na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Sygn. akt SA/Sz 1838/02 6 Nadto zdaniem skarżącej organ orzekający w sprawie skupiając się na formalnych wadach postępowania unika merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy art. 85 i art. 97 § i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271), w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego -Ośrodka Zamiejscowego utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone. Sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności zaskarżonych decyzji z prawem materialnym i procesowym. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o kryterium zgodności z prawem stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia r [...] r. zawiera rozstrzygnięcie w kwestii proceduralnej, odnosi się bowiem do wznowienia postępowania administracyjnego i wydania merytorycznej decyzji w sytuacji, gdy z wnioskiem o wznowienie wystąpiła strona postępowania podnosząc zarzut oparty o treść art. 145 § 1 pkt 4 kpa, lecz wniosek ten został złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 kpa. Rozważając podniesiony przez organ odwoławczy fakt uchybienia przez skarżącą terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, należy przede wszystkim nawiązać do jednej z zasad postępowania administracyjnego-zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 kpa). W myśl tej zasady decyzje, od których nie służy odwołanie są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Zasada trwałości służy zapewnieniu pewności obrotu prawnego. Obowiązywanie tej zasady Sygn. akt SA/Sz 1838/02 7 wyraża się miedzy innymi w ustanowieniu prawnych wymogów, szczególnego trybu, zasad i terminów w jakich może nastąpić wzruszenie decyzji ostatecznej. Skoro podstawą wznowienia postępowania był zarzut, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa upływa po miesiącu od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszej kolejności miało obowiązek zbadać czy postępowanie oparte na tym zarzucie może być prowadzone z przyczyn formalnych. Należy zauważyć, ze wznowienie postępowania na wniosek strony na podstawie powołanego wyżej przepisu, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w przytoczoną zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Kwestia uchybienia terminu winna zostać rozstrzygnięta przez organ administracji publicznej, do którego strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa na etapie wstępnym rozpatrywania wniosku, jednakże Starosta, do którego wpłynął wniosek o wznowienie postępowania, mając świadomość co do naruszenia przez skarżącą terminu określonego w art. 148 § 2 kpa, wznowił postępowanie, a następnie wydał merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie objętej wnioskiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym było obowiązane do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza przeprowadzenie zgodnie z przepisami prawa procesowego postępowania wyjaśniającego, skutkującego wydaniem zgodnej z prawem decyzji. Z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca S. E. M. w dniu [...] r. dowiedziała się o decyzji Starosty z dnia [...] r. w przedmiocie zezwolenia na sprowadzenie zwłok S. M. z M. we W. do P., natomiast wniosek o wznowienie postępowania zawierający zarzut nie uczestniczenia w postępowaniu o wydanie tej decyzji złożyła w dniu [...] Zdaniem Sądu, Kolegium prawidłowo uznało, że wznowione postępowanie administracyjne obarczone wadą braku możliwości jego dalszego prowadzenia bez narażenia się na zarzut rażącego naruszenia prawa, nie może być dalej skutecznie prowadzone. Skoro Starosta pomimo braku możliwości prawnych prowadzenia postępowania w trybie wznowienia wydał decyzję rozstrzygającą kwestię Sygn. akt SA/Sz 1838/02 8 merytoryczną, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo decyzję tą uchyliło oraz orzekło o umorzeniu postępowania, uniemożliwiając w ten sposób merytoryczne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, które w tych okolicznościach byłoby rozstrzygnięciem wadliwym. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, w tym do braku umiejętności sformułowania przez skarżącą podstawy wznowienia postępowania, zdaniem Sądu, strona występując z żądaniem wznowienia postępowania winna wskazać jedną z przyczyn wznowienia określonych w tym przepisie, uzasadniając to na tyle precyzyjnie, aby organ miał możliwość podjęcia postanowienia na podstawie art. 149 § 1 kpa. Nie chodzi tu rzecz jasna o to, aby organ mógł ocenić, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, czy istnieją przesłanki do wznowienia postępowania, gdyż ocena taka może być dokonywana na dalszym etapie postępowania. Tymczasem skarżąca - wbrew zarzutom skargi - zarówno przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania ( pismo skierowane do Starostwa Powiatowego w dniu [...] r.), jak i w korespondencji prowadzonej ze Starostą podnosiła zarzut pominięcia jej jako strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na sprowadzenie zwłok męża- S. M. zza granicy. Z tego względu rozpatrzenie przez Sąd zgodności z prawem decyzji rozstrzygającej sprawę w kwestii formalnej, tj. możliwości wznowienia postępowania w oparciu o teść art. 145 § 1 pkt 4 kpa miało charakter pierwszorzędny. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.