SA/Sz 1859/02

Dnia 18 sierpnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Gebel /spr./ Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant sekr.sąd. Maria Rosochacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2004r. sprawy ze skargi I. Ś., E. Ś. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. oddala skargę 1 Decyzją z dnia [...] r. numer [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał E. Ś. rozebranie [...] domku [...] wybudowanego na działce [...] w M. przy ul. P.. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż w bieżącym roku E. Ś., ojciec I. Ś. -właścicielki działki nr [...], rozebrał istniejący budynek [...] i w to miejsce wybudował nowy [...] budynek [...] o wymiarach [...] m x [...] m. Na jego wybudowanie nie posiadał wymaganego pozwolenia i dlatego orzeczono rozbiórkę. W odwołaniu od decyzji E. Ś. i I. Ś. wnieśli o umożliwienie załatwienia formalności dotyczących rozpoczęcia budowy i dokończenie rozpoczętej budowy. Obiekt bowiem istniał i został przebudowany z nowych materiałów-ekologicznych, w tym samym obrysie i w tym samym miejscu (wym.[...]mx[...]m ). Obiekt przed wykonaniem robót budowlanych swoim wyglądem szpecił otoczenie, odstraszał i był [...] dla okolicznych mieszkańców i dzieci. Obiekt ten i teren nie nadawały się do użytkowania. Domek wysokością nie przekraczał [...] m. Wymagał gruntownej przebudowy. Skarżący stwierdza, że nie wiedział, że przebudowa istniejącego obiektu (tymczasowego ) w celu poprawienia estetyki otoczenia, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Formalności urzędowe dotyczące pozwolenia zaczął załatwiać w trakcie przebudowy po zasięgnięciu informacji w Urzędzie Gminy. Jest człowiekiem schorowanym, w starszym wieku. Rozbiórka doprowadzi do zniszczenia materiałów, których nie da się później wykorzystać, na co go nie stać. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. numer [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przepis art.28 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż roboty budowlane można rozpocząć tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś przepis art.48 tej ustawy stanowi o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Ponieważ strona nie dopełniła obowiązku ustanowionego w ww. przepisie art.28 Prawa budowlanego i nie uzyskała właściwego pozwolenia na budowę, organ I instancji, zgodnie z dyspozycją zawartą w powołanym przepisie art.48 ustawy Prawo budowlane, obowiązany był wydać decyzję o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez takiego pozwolenia. Przepisy cytowanej ustawy Prawo budowlane nie pozwalają organom nadzoru budowlanego na odstąpienie od wydania nakazu rozbiórki ze względu na okoliczności podniesione w odwołaniu. Powyższa decyzja została zaskarżona przez I. Ś. i E. Ś. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy . Skarżący zarzucili: naruszenie prawa procesowego, w szczególności art.28 Kpa przez przyjęcie, że E. Ś. jest stroną w postępowaniu i jego praw dotyczy wynik postępowania oraz art.156 § 1 pkt 4 Kpa przez skierowanie decyzji do osoby, która nie powinna być stroną naruszenie prawa procesowego - art.79 Kpa przez oparcie decyzji na protokole oględzin z dnia [...] r. mimo, że w oględzinach nie wzięła udziału właścicielka 1 Sygn.akt SA/Sz 1859/02 nieruchomości I. Ś. i nie została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego i terminie oględzin, - naruszenie prawa materialnego, w szczególności art.48 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że prowadzone prace stanowiły budowę i wymagane było pozwolenie na budowę. Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, ewentualnie o ich uchylenie. Skarżący podnieśli, iż E. Ś. nie jest właścicielem nieruchomości, wynik postępowania nie dotyczy jego praw i w rozumieniu art.28 Kpa nie powinien być stroną w postępowaniu administracyjnym. Decyzja tej treści jest praktycznie niewykonalna, gdyż uwzględniając przepisy Kodeksu cywilnego o ochronie własności nie ma on prawa dokonać rozbiórki obiektu, nie stanowiącego jego własności. Organy administracyjne obu instancji nie zbadały czy E. Ś. wykonywał prace budowlane imieniem właścicielki nieruchomości, kto finansował te prace i jaki był wzajemny stosunek skarżących. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została w tym samym dniu, w którym dokonano oględzin obiektu budowlanego. W oględzinach tych nie wzięła udziału właścicielka nieruchomości I. Ś., ani też nie została zapoznana z protokołem z tych oględzin. Uchybienie to stanowi naruszenie przepisu art.79 Kpa i uzasadnia wniosek o uchylenie decyzji. Organy obu instancji, w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji nie ustosunkowały się do zarzutu skarżących, iż wykonane prace stanowiły remont a nie budowę, na którą konieczne było pozwolenie na budowę. Bezspornym jest, że przed rozpoczęciem prac na nieruchomości znajdował się budynek [...] o wym. [...] m. Wykonane prace mieszczą się w zakresie prac remontowych określonych w art.3 pkt 8 oraz art.29 ust.2 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie nastąpiła zmiana wielkości obiektu, jego wyglądu zewnętrznego, z tym wyjątkiem, że poprawiła się jego estetyka i bezpieczeństwo. Nie uległy zmianie - w tym samym miejscu odtworzone zostały otwory okienne i drzwiowe. Praktycznie odtworzony został stan pierwotny budynku. W sytuacji gdy, przed rozpoczęciem prac remontowych, istniał obiekt budowlany- [...], decyzja może zobowiązywać do przywrócenia stanu pierwotnego. Przywrócenie takiego stanu, bez wymiany poszczególnych elementów na nowe, jest niemożliwe. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż argument naruszenia prawa materialnego znany był organowi przed wydaniem decyzji i został wyjaśniony w jej uzasadnieniu. Natomiast argumenty dotyczące naruszenia prawa procesowego skarżący podnieśli dopiero w skardze do Sądu, nie przytaczając jednak żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Argument dotyczący wydania decyzji na osobę, która nie powinna być stroną jest bezpodstawny. Decyzja została wydana na sprawcę samowoli budowlanej (inwestora ), co zostało udokumentowane w protokole oględzin sporządzonym przez organ nadzoru i podpisanym przez E. Ś.. Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004 r. utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny. Sprawy, w których skargi zostały wniesione przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy i postępowanie nie zostało zakończone, na podstawie art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów 2 Sygn.akt SA/Sz 1859/02 administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1271, Nr 240, poz.2052 ), podlegają rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres sądowej kontroli decyzji administracyjnej ograniczony jest do badania jej zgodności z obowiązującym prawem Zgodnie z art.52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn.zm. ) w sposób jednoznaczny określa, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, nakazany na podstawie art.48, obciąża inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie, w oparciu o oświadczenie E. Ś. złożone do protokołu oględzin nieruchomości, przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalono, że to właśnie E. Ś. był inwestorem obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę, stąd prawidłowo nakaz rozbiórki organów nadzoru budowlanego został skierowany do inwestora. Udział więc E. Ś. w niniejszym postępowaniu w charakterze strony był prawidłowy. Zgodnie z art.79 Kpa strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin, a także mieć możliwość aktywnego uczestniczenia w przeprowadzaniu dowodu. W niniejszej sprawie o przeprowadzeniu w dniu [...] r. dowodu z oględzin strony niniejszego postępowania nie został powiadomione. Inspektor nadzoru budowlanego na działce nr [...] w M. przy ul. P. zastał E. Ś. i tylko dlatego brał on udział w przeprowadzanych oględzinach, czego dowodem jest protokół oględzin, natomiast I. Ś. nie brała udziału w oględzinach. Uniemożliwienie stronie udziału w przeprowadzeniu dowodu z oględzin stanowi naruszenie przepisu art.79 Kpa. Jednakże nie każde naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji. Naruszenie przepisów postępowania może być podstawą uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem składu orzekające w niniejszej sprawie naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zarówno E. Ś. jak i I. Ś. jako strony postępowania otrzymali decyzję organu I instancji nakładającą na E. Ś. nakaz rozbiórki domku [...] na działce [...] w M. Strony powzięły więc informację o decyzji oraz stanie faktycznym ustalonym przez organ I instancji. W odwołaniu od tej decyzji strony nie zakwestionowały ustaleń zawartych w protokole oględzin i decyzji. Odwołanie potwierdza fakt dokonania istotnej przebudowy obiektu przez E. Ś.. Fakt ten potwierdzają także spóźnione starania o uzyskanie pozwolenia na budowę już w trakcie przebudowy domku [...]. Dopiero w skardze skierowanej do Sądu strony podnoszą iż dokonany został jedynie remont domku [...]. Definicję remontu podaje art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn.zm.). Przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Istota tej definicji zamyka się w rodzaju robót budowlanych (polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale wykraczających poza prace związane z bieżącą konserwacją), jednakże te roboty budowlane muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. Aby więc móc wykonać remont, musi istnieć obiekt budowlany w Sygn.akt SA/Sz 1859/02 rozumieniu art. 3 pkt 1 tej ustawy. Nie mamy do czynienia z remontem, jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu lub rozbiórce. Wówczas inwestor dokonuje odbudowy, która zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 powyższej ustawy zalicza się do budowy ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jak również ze skutkami prawnymi niedopełnienia wymaganych formalności. W obu definicjach (remontu i odbudowy) inny jest zakres wykonywanych robót budowlanych i przedmiot, którego dotyczą. Przy odbudowie (mieszczącej się w definicji budowy) powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Najczęściej przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Natomiast odbudowa to z reguły odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zniszczeniu, obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany, zawierający elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu. Nietrafny jest pogląd skarżących, że jakoby dokonali oni jedynie remontu istniejącego obiektu, skoro sami przyznają w odwołaniu, że dokonali przebudowy domku [...]. W protokole oględzin zaś E. Ś. oświadczył, że poprzedni obiekt rozebrał i wybudował na jego miejscu nowy [...] domek [...]. Zgodnie z art.48 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Decyzje podejmowane na podstawie art. 48 Prawa budowlanego mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania nakazu rozbiórki. Dodać należy, że pozwolenie na budowę należy uzyskać w przypadku każdej budowy obiektu budowlanego, a także jego odbudowy, rozbudowy, nadbudowy oraz przebudowy ( art.28 w związku z art.3 ). Pozwolenie na budowę należy uzyskać także przy remoncie istniejących obiektów budowlanych jeżeli ma miejsce wymiana lub zmiana elementów konstrukcyjnych obiektu. Wyjątki od powyższej zasady określone są w przepisach art. 29 i 30 ustawy. W tej sytuacji zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 48 ustawy Prawo budowlane -jest nieuzasadniony. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec niestwierdzenia, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ) Wojewódzki Sąd Administracyjny , orzekł jak w sentencji.