SA/Sz 1895/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska /spr/ Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Beata Majewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2004r. sprawy ze skargi M. H., B. K, G. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r . Nr [...], [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o d d a l a skargę.- Wójt Gminy , decyzją z dnia [...]r. , na podstawie art. 104 kpa i art. 39 i 40 ust.1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 15, poz. 139 z 1999r./ ustalił dla Przedsiębiorstwa A. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę budynku pensjonatowego wraz z przyłączami na działce nr [...] w [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. H. oraz B, K, i G. P. Zdaniem M . H. decyzja narusza art. 46a ust.1 pkt 1 ponieważ jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego , gdyż działka Nr [...] stanowiły jedyną całość cała działka była przeznaczona pod zabudowę mieszkalno-pensjonatową do dalszego użytkowania. Gdy została podzielona na dwie oddzielne działki nie jest już działką pensjonatową. B. K. i G. P. w odwołaniu podnieśli, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego i winna być unieważniona. W szczegółowym uzasadnieniu swojego odwołania podnieśli, że: teren oznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego [...] obejmował w czasie sporządzania i zatwierdzania tego planu działki budowlane: 1. działka nr [...] /obecna numeracja [...] własność wówczas P. S. 2. działka nr [...] - /obecna numeracja [...]/ własność B. i G. P. 3. działka nr [...] - /obecna numeracja [...]/ własność M. i W. G. Działki te zlokalizowane są bezpośrednio przy wydmie morskiej, obok głównego wejścia na plażę w [...], które ma być przebudowywane i modernizowane. Z powyższych działek najpierw była zabudowana budynkiem wolnostojącym działka z poz. 1. W roku [...] zostały wydane warunki urbanistyczno-architektoniczne pod budowę budynku typu bliźniak na działkach nr [...], w których wyznaczono ostateczna linię zabudowy dla tych trzech działek w nawiązaniu do istniejącego już budynku wolnostojącego. Tak powstała zabudowa tych trzech działek i to był stan w czasie opracowywania i zatwierdzania planu zagospodarowania przestrzennego m. [...]. Z konsultacji z autorem projektu wynikało, że teren ten zabudowany już budynkami wzdłuż wyznaczonej linii zabudowy stanowi zamkniętą i zabudowana docelowo całość i nie ma urbanistycznych warunków stawiania nowych pensjonatów. W części opisowej planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącej terenu tych trzech działek, oznaczonego [...] zapisano zatem: "teren zabudowy pensjonatowej do dalszego użytkowania". Nie zapisano, że jest to teren pod zabudowę lub, że jest to projektowany teren pod zabudowę lub, że istnieje możliwość budowy nowych obiektów. A tak m.in. opisano inne tereny w tamże planie - na przykład: - poz. 204 - teren projektowanego budownictwa letniskowego........ - poz. 185 - teren projektowanej zabudowy mieszkaniowej ............ - poz. 169 - teren zabudowy mieszkaniowej i mieszkalno-pensjonatowej do dalszego użytkowania. Możliwość budowy i przebudowy.......... - poz. 260 - projektowany zespół zabudowy mieszkaniowej........ - poz. 272 - teren projektowanego zespołu usług..... W roku [...] Wójt Gminy wydał postanowienie Nr [...] z dnia [...]r., w którym zaopiniował pozytywnie projekt podziału działki błędnie nazwanej [...], gdyż dzielono działkę [...]. Działkę o łącznej powierzchni [...] ha podzielono w sposób urągający elementarnym zasadom ładu urbanistycznego. W części południowej wydzielono działkę [...] o powierzchni [...] m2 , zasłaniając i odgradzając front budynku wolnostojącego usytuowanego wzdłuż linii zabudowy, pozostawiając 4 metrowy dojazd do części wschodniej. Następnie Urząd Gminy wydał decyzję Nr [...] z dnia [...]r. zatwierdzającą projekt w/w podziału. W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że: "projekt podziału jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co potwierdza w/w postanowienie". Zdaniem odwołujących dopuszczono się przekrętu pisząc: "działki nr [...] przeznaczone pod teren zabudowy pensjonatowej do dalszego użytkowania". Zdaniem odwołujących obie działki będą stanowiły "teren zabudowy pensjonatowej" jak to opisano w planie zagospodarowania przestrzennego a nie przeznaczone pod teren zabudowy pensjonatowej. Rozpatrując oddzielnie obie działki to działka [...] zabudowana budynkiem wolnostojącym stanowi "teren zabudowy pensjonatowej", natomiast działka nr [...] niezabudowana stanowi uzupełnienie "terenu zabudowy pensjonatowej", bo takim terenem była przed obecnym podziałem w trakcie opracowywania i zatwierdzania planu zagospodarowania przestrzennego, a w planie nie podano, ze jest to teren pod zabudowę lub, że istnieje możliwość budowy nowych obiektów. Wydzielanie działki o pow. [...] m2 w sposób j/w i lokalizowanie na niej budynku pensjonatowego przed tą linią zabudowy jest oprócz niezgodności z prawem elementarnym błędem urbanistycznym świadczącym o braku podstawowej wiedzy w tym zakresie lub protekcyjnym działaniu. Tworzenie takiego "potworka" urbanistycznego, który zniszczyłby i zeszpecił uporządkowany teren E 7 MP świadczy o braku jakiejkolwiek dbałości o ład urbanistyczny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją z dnia [...]r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. H. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. , o Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania B. K. i G.P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podstawę prawną wydanych decyzji stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, § 11 pkt 16 lit.a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1999r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych /Dz.U. Nr 13, poz. 115/. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że celem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie, czy zamierzona inwestycja zgodna jest z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nr XV /96/92 z dnia 4 lutego 1992r. ogłoszonym w Dz. Urzęd. Woj. Nr 3, poz. 28 z późn zm.) dla terenu - w tym działki Nr [...] w [...] (na którym ma być usytuowany wnioskowany budynek pensjonatowy) ustalenia realizacyjne brzmią: "Teren zabudowy pensjonatowej do dalszego użytkowania. Możliwość lokalizacji usług nieuciążliwych uwarunkowana przestrzeganiem ustaleń ogólnych planu". Ustalenia ogólne w zakresie kształtowania zabudowy zaś brzmią: "dla zabudowy mieszkaniowej i pensjonatowej ustala się nieprzekraczalną wysokość zabudowy 3 kondygnacje naziemne. Wskazanie stosowania dachów wysokich w strefie kondygnacji. Na działkach do [...] dopuszcza się 30 % zabudowy. Na działkach powyżej [...] m2 - 20 %. Działka Nr [...] usytuowana jest w przestrzeni oznaczonej w powołanym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem E 7 MP czyli zamierzona inwestycja jest zgodna z powołanym planem. Zdaniem Kolegium powołane zarzuty w zakresie niezgodności podziału działek nie mogą być już obecnie przedmiotem rozstrzygnięcia przez Kolegium, bowiem decyzja Wójta Gminy Nr [...] z dnia [...]r. w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości jest ostateczna i nie przysługują już od niej zwyczajne środki odwoławcze. Poza tym decyzja o ustaleniu warunków budowy i zagospodarowania terenu, nie ma wpływu na poprzedni podział działek, bowiem dla ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie trzeba nawet dysponować prawem do gruntu. Również nie może mieć wpływu na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zlokalizowanie innych działek przy wydmie i obok głównego wejścia na plażę (które ma być przebudowywane) jak i poprzednia zabudowa a nawet wydanie warunków urbanistyczno-budowlanych pod budowę budynku typu bliźniak w [...]r., bowiem warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się dla konkretnej działki wg prawa miejscowego jakim jest miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego, a kwestie przebudowy na innych działkach w dostosowaniu do planowanej inwestycji rozwiązać może jedynie dokumentacja techniczna opracowywana na potrzeby zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Na etapie pozwolenia na budowę odwołujący będą mogli wnosić swoje uwagi i zastrzeżenia jak już będą szczegółowe rozwiązania projektowe. Nie można się zgodzić z poglądem, że wydanie warunków urbanistyczno-budowlanych w [...] roku, ma jakiekolwiek znaczenie dla przedmiotowej decyzji, skoro sama decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązuje 12 miesięcy od daty jej wydania, a w [...] roku obowiązywał inny plan zagospodarowania przestrzennego. Również chybiony jest zarzut, że na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma wpływ wcześniejsza zabudowa według wyznaczonej linii zabudowy. Art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym określa jakie kryteria ma spełniać decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Żaden z wyszczególnionych tam warunków nie nakazuje uzależniać wydania decyzji od linii zabudowy warunków urbanistycznych, jeżeli nie wynikają takie zasady z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ustala linii zabudowy. Zdaniem organu nie ma też znaczenia powoływanie się na poprzednich właścicieli działki i na jej geodezyjny podział, bowiem nie ma to wpływu na treść decyzji ustalającej przedmiotowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest jedynie promesą do decyzji o zatwierdzeniu projektu technicznego i wydania pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 42 ust. l pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem celem decyzji, która zapada w tym postępowaniu, jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Z faktu podziału działek, ani też poprzez powoływanie się odwołujących na linię zabudowy, ład przestrzenny, urbanistyczny, prawo do gruntu, nie można wyprowadzić, że zamierzona inwestycja jest niezgodna z planem. Natomiast przewidziana w art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ochrona interesów osób trzecich, polega na ochronie praw podmiotowych tych osób w zakresie odpowiadającym ich prawom majątkowym (własności, posiadania, użytkowania wieczystego), a także uprawnieniom do równego i odpowiadającego potrzebom każdej osoby korzystania ze środowiska naturalnego. Naruszenia tych praw odwołujący się nie wykazali. Nadto organ wskazał, że stosownie do treści art. 3 pkt l1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Oznacza to, że zasada ochrony interesów osób trzecich, o której mowa wart. 42 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy, nie stwarza podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestorowi, jeżeli w wyniku realizacji inwestycji, nie nastąpi ograniczenie dostępu do nieruchomości sąsiedniej ani ograniczenie prawa do korzystania z tej nieruchomości. Skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesione zostały przez M. H.oraz B. K.-P.i G. P. W skargach domagają się uchylenia decyzji organów obu instancji bowiem wydane zostały z naruszeniem przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Do skarg dołączono opinię autora planu zagospodarowania przestrzennego powołując się na jej sprzeczność z wydanymi decyzjami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 1 lipca 2004r. Sąd zarządził połączenie obu spraw do łącznego rozpoznania bowiem pozostają ze sobą w związku. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/ w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodka Zamiejscowego w [...] utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w [...] w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/. Zgodnie z art. 40 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tj. Dz.U. z 1999r. Nr 5, poz. 139 ze zm./ ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje – w drodze decyzji – na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego . Z kolei art. 43 powołanej ustawy stanowi, że nie można odmówić ustalenia terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak więc uchwalenie dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uprawnia zainteresowanych inwestorów do ubiegania się o wydanie na ich rzecz decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie ustaleń tego planu. Jeżeli złożony przez inwestora wniosek - odpowiadający wymaganiom określonym wart. 41 ust. 2 tej ustawy zawiera rozwiązania, w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, pozostające w zgodności z ustaleniami obowiązującego planu, to organ właściwy do wydania decyzji nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przedstawionych przez wnioskodawcę, Odmawiając uwzględnienia wniosku inwestora w tym zakresie orzekający w sprawie organ winien podać konkretne przepisy, z którymi zamierzona zabudowa czy zagospodarowanie terenu pozostają w sprzeczności, wykazując, na czym ta sprzeczność polega, Oznacza to, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzekający w sprawie organ nie może badać celowości zamierzeń inwestycyjnych, jak też uprawnień wnioskodawcy do terenu, lecz wyłącznie oceniać zgodność zamierzeń inwestycyjnych z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy , decyzją z dnia [...]r. po rozpoznaniu wniosku Przedsiębiorstwa A. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę budynku pensjonatowego wraz z przyłączami na działce nr [...] w [...]. W ocenie organów obu instancji zamierzona inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja miałaby być zlokalizowana na terenie oznaczonym - w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nr XV/96/92 z dnia 4 lutego 1992r. ogłoszonym w Dz.Urzęd. Woj. . Nr 3, poz. 28 z późn.zm./symbolem E 7,MP "Teren zabudowy pensjonatowej do dalszego użytkowania. Możliwość lokalizacji usług nieuciążliwych uwarunkowana przestrzeganiem ustaleń ogólnych planu". Ustalenia ogólne w zakresie kształtowania zabudowy brzmią "dla zabudowy mieszkaniowej i pensjonatowej ustala się nieprzekraczalną wysokość zabudowy 3 kondygnacje naziemne. Wskazanie stosowania dachów wysokich w strefie kondygnacji. Na działkach do [[...]m2 – 20 %. Bezspornie działka Nr [...] usytuowana jest na obszarze oznaczonym w w/w planie symbolem E 7MP. Wobec określonej w zapisach planu funkcji dla tego trenu, planowana inwestycja budowy budynku pensjonatowego wraz z przyłączami jest zgodna z zapisem planu. Brak jest podstawy do twierdzenia, iż taki zapis planu oznacza, że działka nr [...] stanowi uzupełnienie "terenu zabudowy pensjonatowej" w odniesieniu do działki nr [...] zabudowanej budynkiem wolnostojącym i nie jest możliwa na działce Nr [...] zabudowa pensjonatowa. Plan zagospodarowania przestrzennego ogranicza podmiotowe prawo własności, a więc jedno z odstawowych prawa obywatelskich , chronionych konstytucyjnie. Niedopuszczalna jest rozszerzająca lub zawężająca interpretacja tekstu planu, ograniczająca właściciela w zagospodarowaniu swej nieruchomości w zakresie szerszym niż wynika to wprost z treści planu i obowiązujących przepisów prawa. Jeśli w planie zagospodarowania przestrzennego danego obszaru planistycznego brak jest zapisu zakazującego nowej zabudowy pensjonatowej, a ustalenia realizacyjne dla tego terenu brzmią "teren zabudowy pensjonatowej do dalszego użytkowania" przyjąć należy, że obie działki nr [...] stanowią teren zabudowy pensjonatowej a nie tylko działka nr [...]. Zakaz zabudowy pensjonatowej na danym obszarze powinien być wyrażony wprost. Brak takiego zakazu w planie i oznaczenie danego obszaru terenem zabudowy pensjonatowej nie mogą powodować odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu dla inwestycji o takim charakterze tj. budowy budynku pensjonatowego. Zarzut skarżącego, że z uwagi na powierzchnię [...] m2 na działce nr [...] nie może zostać wybudowany pensjonat będzie miał znaczenie dopiero na etapie opracowania dokumentacji technicznej, następnie pozwolenia na budowę. Powołane przez skarżących i potwierdzone w dołączonej do skargi opinii jednego z autorów planu – zarzuty dotyczące niezgodności z prawem decyzji Wójta Gminy z dnia [...]r. zatwierdzającej podział nieruchomości w wyniku którego powstały dwie działki zabudowana nr [...] o pow. [...] ha i niezabudowana nr [...] o pow. [...] ha nie mogą być w tym postępowaniu rozpatrzone. Powołana decyzja jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obiegu prawnego w trybie postępowań nadzwyczajnych. Autor planu w swojej opinii podkreśla, że z punktu widzenia formalnego decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie budzi zastrzeżeń ale obawia się, że będzie nie wykonalna. Podzielić należało pogląd organu odwoławczego, że opinia autora planu i tak nie mogła stanowić wiążącej wykładni dla postanowień planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem nie jest on do tego uprawniony. Mogła być dołączona do akt sprawy jako dowód, który przyczyni się do wyjaśnienia sprawy. Podkreślić należy, że przewidziana w art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja ma wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej podlegającej dalszym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w prawie budowlanym i w przepisach o warunkach technicznych, w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany. Konkretyzacja zasady ochrony interesów osób trzecich wyrażonej w art. 3 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, znajduje wyraz w art. 5 ust.2 Prawa budowlanego w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, uwzględniając treść decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu. Biorąc powyższe pod uwagę, uznać należało, iż zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania m. [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr XV 196/92 z dnia 4 lutego 1992r. z późn.zm. bowiem dokonano prawidłowej wykładni jego przepisów. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/.