SA/Sz 1913/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie: Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak /spr./ Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2005 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. Nr [...] II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego U z a s a d n i e n i e : Wójt Gminy decyzją z dnia [...] r., Nr [...], odmówił Spółce A. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie laguny na gnojowicę wraz z kanalizacją odprowadzająca gnojowicę z budynków inwentarskich dla potrzeb istniejącej fermy trzody chlewnej, na działce gruntu nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji podał, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest: - stworzenie zagrożenia dla środowiska, - pogorszenie standardu życia jak również obniżenie wartości terenów i obiektów leżących w sąsiedztwie oddziaływania inwestycji, - i w wyniku powyższego masowy protest społeczeństwa, - sprzeczność proponowanej lokalizacji wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z informacjami zawartymi w raporcie oddziaływania na środowisko (uzupełnieniu). Spółka A. odwołała się od powyższej decyzji wnosząc o: - uchylenie ww. decyzji i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji na podstawie art. 132 § 1 k.p.a., lub - uchylenie w całości ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji. Decyzji zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa: - art. 8 k.p.a. – poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa, - art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez nie rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób zgodny z przepisami prawa, - art. 80 k.p.a. – poprzez podjęcie decyzji negatywnej bez dostatecznej oceny czy okoliczności wskazywana w uzasadnieniu decyzji jest udowodniona, - art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) – bowiem organ zobowiązany był do wydania wnioskowanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku rozpatrzenia odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzją z dnia [...] r., Nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe bardzo wnikliwie, informując wnioskodawcę o wszystkich czynnościach, a rozstrzygając sprawę wziął pod uwagę wszystkie ustalone okoliczności sprawy. Kolegium nie dostrzegło również naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ organ pierwszej instancji zebrał dowody na to, że wnioskowane zamierzenie naruszać będzie przepisy prawa, w tym z zakresu ochrony środowiska, tj. Prawo ochrony środowiska, Prawo wodne i ustawę o ochronie przyrody. Naruszenie Prawa wodnego potwierdza nie uzgodnienie przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] wnioskowanej inwestycji jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem organu odwoławczego z opinii tego organu wynika, że przedsięwzięcie będzie negatywnie oddziaływać na wody podziemne, a więc i na lokalne ujęcia wód, zagrażając im nadmiernym skażeniem związkami azotu z gnojowicy, a w myśl art. 32 Prawa wodnego wody podziemne podlegają szczególnej ochronie ze względu na ich wykorzystywanie przede wszystkim do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia oraz na potrzeby produkcji artykułów żywnościowych. Ponadto z przedłożonego przez skarżącą raportu oddziaływania inwestycji na środowisko również wynika, że zastosowana technologia bezściołowa tuczu na skalę przemysłową nie gwarantuje pełnej ochrony tych wód, a więc działalność ta narusza ustalenia art. 47 Prawa wodnego. O negatywnym oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (a więc również na zdrowie ludzi – art. 3 pkt 13 POŚ) świadczy fakt uciążliwości rozprzestrzeniających się po okolicy odorów gnojowicy z istniejącej chlewni na [...] sztuk. Odory te uniemożliwiają mieszkańcom prowadzić codzienne życie. Ta właśnie okoliczność, zdaniem organu odwoławczego, jest dowodem na to, że stosowana na fermie bezściołowa technologia tuczu, związana z produkcją dużych ilości gnojowicy, stanowi poważną uciążliwość dla środowiska rozumianym w jego szerokim zakresie (powietrze, woda, gleba). Realizacja kolejnego źródła odorów w postaci odkrytego dużego zbiornika na gnojowicę zwiększy emisję odorów do powietrza, a tym samym zwiększy jeszcze bardziej stopień uciążliwości odorów dla ludzi. Jest to o tyle istotne, że chlewnia i projektowany zbiornik zlokalizowane będą tylko w nieznacznej odległości od zabudowy mieszkaniowej, a to oznacza, że emisja odorów z projektowanego zbiornika będzie negatywnie oddziaływać na mieszkańców wsi, co jest sprzeczne z przepisami Prawa ochrony środowiska. Kolegium zauważyło również, że tej wielkości fermy, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenia poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U Nr 122, poz. 1055), jako obiekty zaliczone do mogących powodować znaczne zanieczyszczenie środowiska, w myśl art. 204 Prawa ochrony środowiska, winny spełniać wymogi wynikające z najlepszej dostępnej techniki. Inwestor podejmując więc realizację tego typu obiektów winien uzyskać od właściwego organu potwierdzenie czy stosowana przez niego technologia spełnia wymogi wynikające z najlepszej dostępnej techniki. Organem tym w myśl art. 212 ust.1 i art. 206 ust. 1 POŚ jest Minister Środowiska. Kolegium stwierdziło ponadto, że istotne znaczenie dla odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mają założenia polityki przestrzennej Gminy [...] zawarte zarówno w opracowanej strategii.... jaki i studium.... Założenia te przewidują w rozpatrywanym obszarze poddanie pod ochronę, na podstawie przepisów o ochronie przyrody, znajdujących się tam wartościowych krajobrazowo form przyrody, tj. obszarów chronionego krajobrazu, użytków ekologicznych. Ma to na celu turystyczne uatrakcyjnienie tych terenów dla podejmowania przez mieszkańców działalności agroturystycznej. Końcowo Kolegium zaznaczyło, że przedłożony, a następnie uzupełniony raport...., nie zawiera pełnego udokumentowania, że planowane zamierzenie nie spowoduje negatywnego wpływu na środowisko, a dokonane przez Wojewodę uzgodnienie jest uzgodnieniem warunkowym. Spełnienie warunku, o którym mowa w postanowieniu (zamknięcie uciążliwości do granic terenów, do których Spółka posiada tytuł prawny), jest w stanie istniejącym i projektowanym niemożliwe do wykonania przy zastosowaniu technologii bezściołowej i rozsączaniu gnojowicy. Spółka A., działając przez pełnomocnika, zaskarżyła powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie zarzucając: 1) Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów: - ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r., a w szczególności art. 6 ust. 7 oraz art. 43 w związku z art. 40 ust. 1 i art. 2 ust. 2; - art. 32 i art. 47 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r.; - art. 204 w związku z art. 206 ust. 1 i art. 212 ustawy Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. 2) Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. oraz decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. W uzasadnieniu skargi wskazuje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło dyspozycję art. 6 ust. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym powołując się na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jako podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Studium nie będąc przepisem gminnym i nie stanowiąc podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może jednocześnie stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej. Kolegium naruszyło również wymienione powyżej pozostałe przepisy prawa, ponieważ zarzucane w uzasadnieniu decyzji naruszenie przez skarżącą przepisów prawa z zakresu ochrony środowiska oraz stworzenie zagrożenia dla środowiska, o których mowa w decyzji Wójta Gminy, nie znajdują podstaw prawnych. Spółka A. sporządziła raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, który został pozytywnie uzgodniony przez Wojewodę. Z treści wniosków końcowych raportu wynika, iż budowa laguny o pojemności [...] m³ i sieci kanalizacyjnej nie spowoduje naruszenia obowiązujących norm ochrony środowiska. Strefa uciążliwości zapachowej w fazie eksploatacji może okresowo przekraczać granicę działki jedynie w stanach awaryjnych. Uciążliwości te skutecznie eliminuje i ogranicza do terenu działki obróbka termo-chemiczna gnojowicy. Rozwiązania techniczno-technologiczne ograniczą stopień i zasięg uciążliwego oddziaływania na otoczenie. Ponadto stosowana technologia przerobu gnojowicy pozwala na naturalne wykorzystanie gnojowicy do nawożenia gleby, przy zachowaniu obowiązujących stężeń. Posiadany przez Spółkę A. areał gruntów umożliwia rolnicze, bezpieczne wykorzystanie gnojowicy na nieruchomościach położonych w bezpośrednim sąsiedztwie fermy trzody chlewnej. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, brak jest jakichkolwiek okoliczności uzasadniających podnoszone przez organ odwoławczy zagrożenie zanieczyszczenia wód związkami azotu. Tym samym brak jest podstaw prawnych dla zarzutu naruszenia art. 32 i art. 47 ustawy Prawo wodne. Skarżąca wskazała również, iż organ odwoławczy błędnie zakwalifikował przedmiot zamierzonej inwestycji, ponieważ inwestycja ta nie będzie obejmować fermy, która już istnieje. Przedmiotem postępowania jest zbiornik na gnojowicę, a dla tego rodzaju inwestycji przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska nie przewidują obowiązku uzyskania potwierdzenia od Ministra Ochrony Środowiska czy stosowane przez inwestora technologie spełniają wymogi wynikające z najlepszej dostępnej techniki. Ponadto brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych dla uznania, iż taki zaświadczenie jest wymagane na etapie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Naruszenie przez Kolegium przepisu art. 107 § 3 Kpa polega na tym, że w uzasadnieniu swojej decyzji nie wskazało na podstawie jakich dowodów oparło twierdzenia, iż realizacja kolejnego źródła odorów w postaci odkrytego dużego zbiornika na gnojowicę zwiększy emisję odorów do powietrza, a tym samym zwiększy jeszcze bardziej stopień uciążliwości odorów dla ludzi tam zamieszkujących. Skarżąca wskazuje przy tym, że będąca przedmiotem postępowania inwestycja jest dopiero planowana, tym samym nie może być obecnie stwierdzona jej uciążliwość. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na podstawie art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sadów administracyjnych ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego Warszawie – Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie, w których postępowanie nie zostało zakończone. Sprawy rozpoznawane są na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po uzyskaniu uzgodnień z organami wymienionymi w ust. 4 tego artykułu oraz wymaganych przepisami szczególnymi. Niewątpliwie do przepisów szczególnych w stosunku do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zaliczyć należy ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Przepisy art. 46 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowią, że decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wydaje się po uzgodnieniu z organem ochrony środowiska oraz powiatowym inspektorem sanitarnym. Uzgodnienia te uzyskuje się w trakcie przeprowadzania postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, do przeprowadzenia którego zobowiązany jest organ administracji właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w niniejszej sprawie Wójt Gminy. Zgodnie z poglądem ukształtowanym od lat w doktrynie stanowisko organu współdziałającego, z którym należy uzgodnić decyzję bądź wydać decyzję po uzgodnieniu, jest wiążące dla organu decydującego. W tej sytuacji treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić z kolei o treści decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu przez organ decydujący. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wyłącznie wyrazem stanowiska organu wydającego decyzję, bowiem każdy z organów współdziałających, wymienionych w art. 40 ust. 4 oraz w przepisach szczególnych, prowadząc postępowanie z wniosku o uzgodnienie decyzji, jest zobowiązany do zbadania sprawy pod kątem obowiązujących w tym zakresie przepisów i do zajęcia stanowiska (uzgodnienia). Oznacza to, że każdy z organów współdziałających powinien ocenić zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi według swojej właściwości. W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy, zgodnie ze wskazanymi powyżej przepisami Prawa ochrony środowiska, prowadził postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko inwestycji polegającej na budowie laguny na gnojowicę wraz z kanalizacją odprowadzającą gnojowicę z budynków inwentarskich istniejącej fermy trzody chlewnej. W trakcie tego postępowania zwrócił się do Wojewody, jako organu ochrony środowiska właściwego dla planowanej inwestycji, o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uzyskując stosowne uzgodnienie – postanowienie z dnia [...] r. Jednak w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu na to, że o podobne uzgodnienie zwrócił się do powiatowego inspektora sanitarnego. Jak już wyżej wskazano uzyskanie tego uzgodnienia przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest obligatoryjne i jego brak stanowi wadę postępowania mogącą mieć wpływ na wynik sprawy. Do przepisów szczególnych zaliczyć należy również ustawę z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.). Jednak odnośnie uzgodnienia przedmiotowej decyzji z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], to należy zwrócić uwagę, iż z dniem 11 lipca 2003 r. utracił moc przepis pkt 11 ust. 3 art. 92 ustawy Prawo wodne, na podstawie którego Wójt Gminy zwrócił się o to uzgodnienie. Zapewne z tej przyczyny organ pierwszej instancji wydał swoją decyzję rezygnując z uzyskania od tego organu uzgodnienia w formie przewidzianej w przepisie art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji za bezprzedmiotowe uznać należy powoływanie się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji na negatywne uzgodnienie decyzji przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. Mając na uwadze poczynione ustalenia faktyczne i prawne Sąd stwierdził, że będąca przedmiotem rozpoznania decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 106 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w związku z czym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.