SA/Sz 1925/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda/spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2005r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) nakazał T. W. rozbiórkę obiektu drewnianego o wymiarach [...] x [...]m. ustawionego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz rozbiórkę (likwidację) obiektu studni wybudowanego bez stosownego zezwolenia – zlokalizowanych na dz. [...] w m. [...]. W odwołaniu od tej decyzji T. W. zarzuciła, że decyzja została wydana po przeprowadzeniu wizji lokalnej, przy której nie była obecna, a nieobecność usprawiedliwiła. W trakcie wizji lokalnej uszkodzone zostało ogrodzenie działki. Nadto zakwestionowała protokół wizji lokalnej co do faktów dotyczących konstrukcji obiektów oraz wykończenia obiektu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa. ,art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718) po rozpatrzeniu odwołania T. W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że T. W. prawidłowo została powiadomiona o terminie wizji lokalnej. Zawiadomienie o braku możliwości uczestniczenia w wizji lokalnej wpłynęło [...] w czasie, gdy wizja już się odbyła. Aby zapewnić stronie czynny udział w toczącym się postępowaniu, organ I instancji w trybie art. 9 i art. 10 § 1 kpa powiadomił skarżącą o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami, jak również ze sporządzonym protokołem wizji lokalnej oraz o możliwości przełożenia ewentualnych dodatkowych dokumentów z wyjaśnieniami. W w/w wizji lokalnej, przeprowadzonej pomimo nieobecności właściciela działki, uczestniczył przedstawiciel Urzędu Gminy [...], co spełnia warunki określone w art.. 81 a ust 3 ustawy Prawo budowlane. W dniu 11 lipca 2003r weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718). Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe z zastrzeżeniem ust. 2 ustawy, który stanowi, że do postępowań - dotychczasowych obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 oraz pkt 41 ustawy. Przepisy art. 1 pkt 37- 39 stanowią, że nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego możliwe jest tylko, gdy jego wybudowanie nie jest zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Gminnej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...] r (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.) gmina [...] ma symbol terenu: [...] ( istniejące użytki rolne i zielone do dalszego użytkowania) i jest objęty uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] r. o przystąpieniu do sporządzenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Działki na w/w terenie stanowią użytek rolny. Inwestycja zmieniająca sposób użytkowania terenu rolnego na cele nierolnicze, w szczególności zabudowa terenu, jest sprzeczna z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i może być dokonana wyłącznie na podstawie odpowiednich zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co nie ma tu miejsca. W świetle powyższego w przedmiotowej sprawie, dotyczącej wybudowania drewnianego domu letniskowego oraz wykonania odwiertu wody, bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia i wbrew ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego grunty, nie mają zastosowania przepisy art. 1 pkt 37-39 cyt. ustawy z dnia 23 marca 2003r o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw, umożliwiające legalizację samowoli budowlanej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. W. zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego art. 48 i 49b w zw. z art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane - w stosunku do nakazu rozbiórki "obiektu drewnianego" oraz art. 48,51 w zw. z art. 3 pkt 9 tej ustawy w stosunku do nakazu likwidacji studni wierconej, - naruszenie norm postępowania mające wpływ na wynik sprawy t.j. naruszenie właściwości instancyjnej. Skarżąca podniosła, że organy obu instancji nie wzięły pod uwagę faktu, ze w dniu [...] r. dokonała zgłoszenia zamiaru zbudowania obiektu gospodarczego. Wójt Gminy zgłosił sprzeciw decyzją z dnia [...] r po upływie 30 dniowego terminu, a więc sprzeciw ten jest nieskuteczny. W chwili wydania decyzji przez organ I instancji zastosowany do niej winien być przepis art. 51 Prawa budowlanego . Skarżąca zarzuciła, że przywołana podstawa prawna przez organ II instancji nie pozwala stwierdzić, czy podstawa prawną o zaznaczonej decyzji był przepis art. 48 czy 49b prawa budowlanego. Z zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej Nr [...] nie wynika bezwzględny zakaz zabudowy jakimikolwiek obiektami. Zakaz ten jest dopiero proponowany w uchwale Rady Gminy z dnia [...] r. Nr [...] o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w której podaje się , ze zakaz taki jest dopiero proponowany. Zdaniem skarżącej rolnego przeznaczenia gruntu w miejscowym planie nie narusza wznoszenie budynków gospodarczych i innych związanych z rolnym wykorzystaniem gruntu . Nadto istotne wątpliwości budzi samo obowiązywanie przywołanego panu zagospodarowania przestrzennego w świetle art. 67 ust 1 a ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem z pisma Wójta Gminy ( którego nie dołączono do skargi ) wynika , że w dniu [...] r. Studium było dopiero w fazie opracowania. Odnośnie studni wierconej T. W. podniosła że jest ona urządzeniem budowlanym, do którego mógł mieć zastosowanie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo skarżąca zarzuciła, że zmiana przepisów ustawy Prawo budowlane stanowiła podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja, załatwiająca sprawę ostatecznie, ale po raz pierwszy na nowej podstawie prawnej narusza instancyjność postępowania. Do skargi T. W. dołączyła Ekspertyzę Prawną w sprawie zgodności z prawem uchwały Rady Gminy z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo w odpowiedzi na skargę podniesiono, że za gospodarstwo rolne można uznać tylko jednostkę zorganizowaną na takim areale, który umożliwi prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie na zbyt. Takiego warunku, zważywszy jej niewielką powierzchnię nie może spełniać przedmiotowa działka. Dlatego wszelkie roboty budowlane na tym terenie potraktowano jako wykorzystanie działki o przeznaczeniu rolnym, co jest sprzeczne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w miejsce, Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie utworzony został z dniem 1 stycznia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, zważywszy na datę wydania decyzji przez organ II instancji, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718 zwanej dalej zm.p.bud.), Organ I instancji wydał decyzję na podstawie art.48 ustawy Prawo budowlane w brzemieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Jeżeli w okresie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji, a rozpatrzeniem odwołania zmienione zostały przepisy, które stanowiły podstawę prawną decyzji, organ odwoławczy, jako organ w charakterze reformacyjnym ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją I instancji, zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama sprawa pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Zastosowanie przez organ II instancji /ponownie rozstrzygający sprawę/ /zmienionych przepisów prawnych stanowiących podstawę decyzji organu I instancji nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Art. 7 ust. 1 ustawy zm.p.budl. wprowadził generalną zasadę, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy /tj. przed dniem 11 lipca 2003r./ a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Art. 7 ust.2 zm.pr. bud. formułuje wyjątek od tej zasady i stanowi, że do postępowań – dotychczasowych obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ – wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 oraz – w części odnoszącej się do art. 48 ust.2 ustawy , o której mowa w art. 1-art.1pkt 41. Jak wynika z przedłożonych na rozprawie w dniu [...] r. dokumentów, skarżąca pismem z dnia [...] r. zgłosiła zamiar przystąpienia do budowy budynku gospodarczego służącego do przechowywania narzędzi niezbędnych do upraw rolno-polowych. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] r. /utrzymaną w mocy przez organ II instancji decyzją z dnia [...] r./ wniósł sprzeciw stwierdzając, że działka nie jest działką siedliskową, jest to teren rolny nie zabudowany, który powinien być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem tj. produkcją rolną. Za niezasadne należy uznać zarzuty zawarte w skardze, że "sprzeciw ten jest nieskuteczny". Decyzji administracyjnej przysługuje domniemanie legalności, a to oznacza, że do chwili jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności wywołuje ona skutki prawne. Skarżąca ustawiła na działce Nr [...] w [...] "obiekt drewniany oraz urządzenia budowlane, związane z funkcjonowaniem tego obiektu studnie bez wymaganego pozwolenia na budowę i pomimo wniesienia sprzeciwu. Zarzut skargi, iż rodzaj zrealizowanej zabudowy działki wskazuje , że zbędne było posiadanie przez inwestorkę pozwolenia na budowę jest niezasadny. Ustawienie obiektu drewnianego wraz z urządzeniami budowlanymi /studnią/ są robotami budowlanymi przewidzanymi w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Zgodnie z tym przepisem roboty budowlane stanowią wszelkie prace polegające na budowie lub montażu obiektu budowlanego. Przepis art.28 Prawa budowlanego stanowi, że roboty budowlane z wyjątkami wskazanymi w ustawie, można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przywołana ustawa z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane o zmianie niektórych ustaw umożliwia legalizację samowoli budowlanej jednakże po spełnieniu wymogów w art. 48 ust.2. - w odniesieniu do budowy wykonanej w ramach samowoli budowlanej, zgodne z art. 48 ust.2. - w odniesieniu do budowy wykonanej w ramach samowoli budowlanej, zgodne z art. 48 ust.2 organ wstrzymuje prowadzenie robót, a następnie w tym trybie podejmie działania w kierunku legalizacji samowoli budowlanej jeżeli: - budowa jest zgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, - budowa nie narusza przepisów w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Z zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. wynika, że teren obejmujący działkę Nr [...] w [...] oznaczony symbolem [...] określony jest jako teren istniejących użytków rolnych i zielonych do dalszego użytkowania. Odnoszący się do "wątpliwości", co do obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z nieuchwaleniem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Sąd stwierdza, że z informacji Wójta Gminy zawartej w piśmie z dnia [...] r. Nr [...] znajdującej się w aktach administracyjnych dołączonych do sprawy [...]- odpis.k. [...]akt/ wynika, że Rada Gminy uchwaliła w [...] r. Studium Uwarunkowań Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] w [...] r. oraz podjęła w [...] r. uchwałę Nr [...] o przystąpieniu do zmian w planach zagospodarowania przestrzennego – dotyczącą przedmiotowego terenu. Ta ostatnia uchwała nie jest aktem prawa miejscowego podlegającym ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zatem w/w plan jest nadal obowiązujący w świetle art. 67 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm./ i art. 87 ust.3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./. Obowiązujący w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zapis wyklucza zatem realizację na działce skarżącej obiektów budowlanych przeznaczonych na cele nierolnicze. Argument skarżącej zgłoszony dopiero w skardze, a dotyczący rzekomej produkcji rolnej, do której to produkcji niezbędny jest budynek i urządzenia techniczne –nie znajduje potwierdzenia w zebranym materialne dowodowym. Zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 1lit. a ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa parterowych obiektów gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80m związanych z produkcją rolną, uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Budowa takiego obiektu wymaga zgłoszenia /art. 30 ust.1 pkt 1/. W rozpoznawanej sprawie żadna za przesłanek cytowanego przepisu nie została spełniona. Poza "obiektem drewnianym" na działce nie istnieje "zabudowa zagrodowa", przedmiotowa działka nie jest działką siedliskową, a ze względu na wielkość działki /[...]m2/ brak jest podstaw do uznania, że wzniesiony obiekt jest "obiektem gospodarczym związanym z produkcją rolną". Mylne wskazanie w odpowiedzi na skargę powierzchni działki /ca [...]m2/ nie może mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W świetle powyższego należy uznać, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem ponieważ wyczerpuje przesłanki z art. 48 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2005r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.