SA/Sz 1946/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Gebel/spr./ Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem o d d a l a skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim decyzją z dnia [...] r. znak [...], nałożył na inwestorów – A. i J. D., zam. w [...] przy ul. [...], obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...], do stanu zgodnego z prawem, tj. dostarczenia do Inspektoratu, w terminie do dnia [...] r., następujących dokumentów: - prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - zgoda wszystkich współwłaścicieli na dokonanie zmian w ww. budynku mieszkalnym, - orzeczenia technicznego dot. samowolnie wykonanych robót budowlanych, sporządzonego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia, w zakresie zgodności wykonanego rozwiązania z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi - 2 egz., - inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót budowlanych - 2 egz., - wymagane protokóły /protokół kominiarski/ - 1 egz. Organ wydał zaskarżoną decyzję po ponownym rozpatrzeniu sprawy samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...], zobowiązany decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...] do rozpatrzenia sprawy na podstawie art.51 ustawy Prawo budowlane. Od decyzji tej odwołał się T. G. - współwłaściciel nieruchomości. W odwołaniu skarżący podniósł, iż roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z Polskimi Normami, rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz pismem Miejskiego Konserwatora Zabytków. Zdaniem odwołującego się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien sam dokonać niezależnej oceny wykonanego remontu, a nie przerzucać tego obowiązku na inwestorów, którzy przedstawili wcześniej opinie stronnicze. Podniósł ponadto, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, ponieważ postępowanie administracyjne w sprawie, zakończonej zaskarżoną decyzją, prowadzone było przez tego samego inspektora PINB, który uczestniczył w wydaniu poprzedniej, niezgodnej z prawem, decyzji w tej samej sprawie, uchylonej decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania w oparciu o akta sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art.138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126; z późn. zm.) nakazał A. i J. D. przedłożenie do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim , w terminie do dnia [...]r., niżej wymienionych dokumentów, w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym nr [...] przy ul. [...], do stanu zgodnego z prawem: 1. inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanych robót budowlanych wraz z orzeczeniem technicznym sporządzonym przez uprawnioną osobę, potwierdzającym wykonanie tych robót zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej - 2 egz., 2. pozytywnej opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków w sprawie wykonanych robót budowlanych, 3. protokółu o właściwym stanie technicznym przewodów kominowych, 4. dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. zgody współwłaścicieli nieruchomości na wykonane roboty budowlane /bądź zgody zastępczej wydanej przez sąd powszechny/. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż jak wynika z akt sprawy, w budynku mieszkalnym przy ul. [...] A. i J. D, współwłaściciele nieruchomości, wykonali roboty budowlane, polegające na wymianie pokrycia dachowego (z dachówki karpiówki na dachówkę zakładkową) oraz przemurowaniu częściowo dwóch kominów ( od wysokości 2,5 m powyżej poziomu posadzki na strychu), bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W świetle ustawy Prawo budowlane do tego typu samowoli budowlanych zastosowanie mają przepisy art. 51. Art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego daje możliwość legalizacji przeprowadzonych robót budowlanych po wykonaniu przez inwestora określonych czynności mających na celu doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem. Przyjęty przez organ I instancji tryb postępowania w sprawie - wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jest zgodny z prawem. Natomiast wśród wymienionych w zaskarżonej decyzji dokumentów, niezbędnych do zalegalizowania wykonanych robót budowlanych, nie wymieniono istotnego - pozytywnej opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków w sprawie wykonanych robót budowlanych (budynek znajduje w strefie ochrony konserwatorskiej) . Argumenty podnoszone w odwołaniu nie zostały uwzględnione. W świetle prawa budowlanego to inwestor samowolnie wykonanych robót ma obowiązek przedłożenia dokumentów potwierdzających prawidłowość ich wykonania. Twierdzenie skarżącego, że roboty wykonano niezgodnie z przepisami, nie jest poparte żadnymi dowodami. Zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Powyższa decyzja została zaskarżona przez T. G. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego . Skarżący podniósł, że decyzja nie uwzględnia wszystkich faktów podnoszonych przez niego w odwołaniu, a ponadto w części nakazującej inwestorom wykonanie określonych czynności Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszedł w kompetencje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nałożenie obowiązku wynikającego z punktu 4 zaskarżonej decyzji nie ma podstaw prawnych, gdyż zgodę według Kodeksu cywilnego można uzyskać tylko przed dokonaniem czynności przekraczającej zwykły zarząd. Dowodem stronniczości podejmowanych decyzji jest fakt zaniechania działania i bezczynność organów w związku ze skargami na rzeczoznawców i wnioskiem dowodowym z dnia [...] r. ( o przeprowadzenie niezależnej oceny wykonanego remontu ). Zdaniem skarżącego, urzędnicy prowadzący sprawę posiadają wysokie kwalifikacje budowlane i bardzo łatwo jest im zweryfikować przytaczane dowody wykonania prac budowlanych niezgodnie z Polskimi Normami i rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki. Nie wezwano rzeczoznawców do ustosunkowania się do jego zarzutów. W piśmie z dnia [...] r. T. G, w uzupełnieniu skargi podniósł, że zaskarżona decyzja, która przytacza jako podstawę prawną art.138 § 1 pkt 2 Kpa, wydana została niezgodnie z tym artykułem, gdyż nie orzeka co do istoty sprawy, tylko wzywa do uzupełnienia dokumentów co do których żadna ze stron nie mogła się ustosunkować, co ogranicza prawa stron do oceny dowodów. Wydana decyzja narusza także art.106 Kpa, gdyż jeżeli przepisy prawa uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ ( w tym przypadku od orzeczenia sądu, opinii Konserwatora Zabytków ) to decyzję wydaje się dopiero po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ odwoławczy nie uzasadnił także dlaczego nie uznał nieważności postępowania przed organem I instancji prowadzonego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez tego samego pracownika, a także naruszył zasadę dwuinstancyjności nie przeprowadzając żadnego postępowania wyjaśniającego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004 r. utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny . Sprawy, w których skargi zostały wniesione przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy i postępowanie nie zostało zakończone, na podstawie art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1271, Nr 240, poz.2052 ), podlegają rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270, z 2004 r. Nr 162, poz.1692 ) . Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 51.ust.1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 z późn.zm. ) jeżeli roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, w przypadkach innych niż określone w art.48, inspektor nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Kwestia zastosowania w niniejszej sprawie art.51 ust.1 została przesądzona decyzją ostateczną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. numer [...], zawierającą stosowne wskazówki, które organ I instancji zobowiązany był wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale wydana decyzja nie oznacza jeszcze zakończenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Warunkiem bowiem zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych jest wykonanie nałożonych obowiązków, zaś w razie niewykonania tych obowiązków, organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu lub jego części, może nakazać też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Powyższe kwestie będą przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, w którym organ oceni czy nałożone obowiązki zostały wykonane. Zdaniem sądu, obowiązki nałożone na inwestorów znajdują uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a także oparcie w przepisach Prawa budowlanego. Inwestorzy obowiązków tych nie kwestionują i wnoszą o oddalenie skargi. Przepisy Prawa budowlanego nie zezwalają organom na wykonanie takich obowiązków w zamian za osobę zobowiązaną ( inwestora, właściciela lub zarządcę – art.52 Prawa budowlanego) i na tym etapie postępowania organy nie mogą dokonać oceny prawidłowości i zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi wykonanych robót budowlanych. Zgodnie z art.138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art.138 § 1 pkt 2 Kpa. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, jak i rozszerzać jej zakresu. Zasada dwuinstancyjności polega na obowiązku organu odwoławczego ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy rozstrzygnął zgodnie z art.138 § 1 pkt 2 Kpa i nie naruszył zasady dwuinstancyjności. Dodać należy, że zgodnie z art.136 i 138 § 2 Kpa organ odwoławczy ma kompetencje tylko do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, co następuje w przypadku wątpliwości organu co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. W przypadku gdy organ odwoławczy uznaje sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, nie musi prowadzić własnego postępowania dowodowego, natomiast gdy uzna, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, władny jest uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pojęcie postępowania wyjaśniającego i dowodowego nie jest tożsame. Podniesiony w skardze zarzut nieważności postępowania przed organem I instancji z powodu dwukrotnego rozpoznawania sprawy przez tego samego pracownika, który zdaniem skarżącego podlegał wyłączeniu na podstawie art.24 § 1 pkt 5 Kpa, nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z tym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Sprawa niniejsza dwukrotnie była rozpatrywana przez organ I instancji wskutek uchylenia decyzji przez organ odwoławczy i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W rozpoznawaniu tej sprawy przed organem I instancji w obu przypadkach brał udział inspektor K. K. zatrudniony w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego . Brak było zatem podstaw do wyłączenia tego pracownika w oparciu o art.24 § 1 pkt 5 Kpa z uwagi na to, że brał on udział w wydaniu decyzji w jednej instancji ( wyłącznie pierwszej ). Wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art.125 § 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na to, że postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14.04.2004 r. Sygn. akt SAB/Sz 303/03 w przedmiocie rozpatrzenia skarg nie jest prawomocne, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym została wyznaczona na dzień 16.05.2005 r., nie został uwzględniony, gdyż zdaniem sądu, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależy od wyniku rozpatrzenia skarg na bezczynność organów. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. ) orzekł, jak w sentencji.