SA/Sz 1957/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie: Sędzia WSA Maria Mysiak Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr./ Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2005 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z [...] r. Nr [...] II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu A. S. pismem z dnia [...] r., powołując się m.in. na art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 116, poz. 1229 ze zm.), zwrócił się z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego celem ustalenia, czy stężenie immisji z komina szklarni wybudowanej przez W. B. w [...] przy ul. [...], nie przekracza dopuszczalnych norm i nie stanowi zagrożenia dla zdrowia najbliższych mieszkańców oraz nie powoduje degradacji środowiska naturalnego. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem A. S. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgromadzone dowody, w tym przeprowadzona wizja lokalna, wykazały, ze obecnie W. B. nie dokonuje ogrzewania swojej szklarni. Ogrzewanie to odbywa się przez ok. [...] miesiące w roku w okresie od [...] do [...] oraz od [...] do [...]. Szklarnia ma [...] m2 powierzchni a komin, z którego wydobywa się dym powstały na skutek opalania szklarni trocinami, ma wysokość [...] m i przekrój [...] cm. Wydobywające się z niego opary tylko przy wyjątkowo niekorzystnych warunkach atmosferycznych powodować mogą, choć w trakcie postępowania organ tego nie stwierdził, zakłócenia w korzystaniu z mieszkania A. S. Zakłócenia te nie są jednak działaniem zagrażającym środowisku, dlatego organ uznał, że wydanie decyzji w trybie art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska jest nieuzasadnione. Od decyzji tej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył A. S. zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że emisje z komina W. B. nie zagrażają środowisku naturalnemu i ich wydzielanie jest zgodne z obowiązującym prawem oraz naruszenie art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego, które w szczególności polegałoby na zbadaniu przy pomocy stosownych urządzeń, czy emisje mogą być szkodliwe dla środowiska lub ludzi zamieszkałych w najbliższym otoczeniu. Zdaniem odwołującego się, przyjęte w uzasadnieniu decyzji twierdzenie, że emisje z komina tylko przy wyjątkowo niekorzystnych warunkach atmosferycznych mogą powodować zakłócenia na jego posesji, nie zostało poparte żadnymi dowodami i pomiarami. Do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy niezbędne jest natomiast zobowiązanie W. B. do rozpalenia ogrzewania szklarni i dopiero w czasie jej ogrzewania dokonanie pomiarów, czy nie są one szkodliwe dla ludzi lub otoczenia. A. S. wskazał również, że służące do ogrzewania szklarni wióry przetrzymywane są w wilgotnej piwnicy i aby mogły się palić, dolewana jest do nich ropa bądź inna ciecz, powodując wydzielanie się bardzo nieprzyjemnego dymu. Równocześnie A. S. zaprzeczył jakoby domagał się tylko wydania decyzji w oparciu o przepisy ustawy o ochronie środowiska. Jego żądanie dotyczyło bowiem kompleksowego zbadania sprawy pod kątem ustalenia, czy działalność szklarni posiadającej komin nie narusza jakichkolwiek przepisów prawa. W tym aspekcie podniósł kwestię obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz żądanie przeprowadzenia postępowania w trybie art. 61 i 66 Prawa budowlanego. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r., nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym przeprowadzone wizje lokalne, wykazał, że opalanie przedmiotowej szklarni trocinami nie narusza art. 363 Prawa ochrony środowiska, bowiem nie zagraża środowisku. Wydobywający się z komina dym może powodować zakłócenia w korzystaniu z budynku zamieszkałego przez A. S., jednak te ewentualne zakłócenia nie są działaniami zagrażającymi środowisku, dlatego organ nie mógł wydać decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę merytorycznie. Kwestia naruszeń w korzystaniu z prawa własności jest regulowana przepisami kodeksu cywilnego. Powołując się na art. 28 k.p.a. Kolegium wywiodło, że w niniejszej sprawie A. S. nie może mieć wpływu na wydanie decyzji zabraniającej ogrzewania szklarni przez jej właściciela, gdyż interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej tej osoby. W ocenie organu, rozpoznawana sprawa nie ma bezpośredniego wpływu na sferę prawną odwołującego się. Natomiast kwestia ewentualnego interesu faktycznego nie należy do przedmiotowego postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów dotyczących rodzaju i zakresu wykonanych robót budowlanych, organ wyjaśnił, ze postępowania takie prowadzone są w innym trybie i Kolegium nie jest uprawnione do rozpoznania odwołania w tej materii. Ustosunkowując się do podniesionego zarzutu przedwczesnego umorzenia postępowania bez przeprowadzenia badań w aspekcie wpływu dymu z komina szklarni na środowisko w okresie jej opalania, Kolegium podało, że decyzja organu I instancji została wydana na wyraźne żądanie odwołującego się, przy czym organ ten związany był terminem załatwienia sprawy. A. S. złożył na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie zarzucając jej naruszenie art. 28, art. 77 i art. 78 k.p.a. wnosząc o jej zmianę i zobowiązanie W. B. do zaprzestania wydzielania emisji zanieczyszczających środowisko ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji celem przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego. Skarżący zarzucił organom, że w trakcie postępowania nie zostały przeprowadzone pomiary, w związku z czym, za nieuzasadnione należy uznać twierdzenia, że emisje z komina szklarni nie są szkodliwe. A. S. nie zgodził się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jakoby nie posiada on interesu prawnego w dochodzeniu swoich roszczeń. Na poparcie swego zarzutu przywołał uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 1999 r., sygn. akt POS 11/99. Wskazany przez Kolegium obowiązek wydania przez organ I instancji orzeczenia w rozsądnym terminie, zdaniem skarżącego, nie zwalniał organów z konieczności przeprowadzenia dowodów, tym bardziej, że nic nie stało na przeszkodzie, aby W. B. zobowiązać do napalenia w szklarni i dokonania stosownych pomiarów. W piśmie procesowym z dnia [...] r., stanowiącym uzupełnienie skargi, A. S. zarzucił organom niezbadanie sprawy pod kątem naruszenia przepisów prawa budowlanego. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego według kryterium zgodności z prawem materialnym i procesowym, doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga jest zasadna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołując przesłanki decydujące o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy za udowodnione przyjęło ustalenie, że funkcjonowanie instalacji wespół ze szklarnią W. B. nie zagraża środowisku jednocześnie wskazując, że A. S. nie miał przymiotu strony – interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., w żądaniu przeprowadzenia umorzonego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie podzielił stanowiska organu w tym zakresie. Zgodnie z postanowieniami art. 28 k.p.a. "stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego określonego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jest przepis prawa materialnego, kształtujący sytuację prawną tego podmiotu w zakresie stosunku prawnego regulowanego tym przepisem. Legitymacja prawna do udziału w postępowaniu administracyjnym wypływa zatem z prawa materialnego. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego, np. prawa cywilnego (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta w składzie siedmiu sędziów z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. OPS 6/96, ONSA 1997, z. 3, poz. 102). Rozważania dotyczące decyzji administracyjnych kierowanych do podmiotów oddziaływujących na środowisko i ich wkraczania na sferę praw i obowiązków właścicieli sąsiednich nieruchomości, przeprowadzał m.in. Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale z dnia 11 października 1999 r. podjętej w składzie siedmiu sędziów (sygn. OPS 11/99, ONSA z 2000, z. 1, poz. 6) stwierdził m.in., że osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości. Pomimo, że uchwała ta podjęta była na gruncie nieobowiązującego już art. 76 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) to postawiona w niej teza, w ocenie składu orzekającego, zasługuje na pełną aprobatę, znajdując aktualność również w obowiązującym stanie prawnym, w którym działanie organów oparte zostało na art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Pomimo ograniczeń wprowadzonych przez nową ustawę (Prawo ochrony środowiska) w udziale społeczeństwa - organizacji ekologicznych w postępowaniach związanych z ochroną środowiska, to jednak ze względu na interesy ochrony środowiska, w ocenie Sądu, na akceptację zasługują te dążenia, które umożliwiałyby stronom udział w tych postępowaniach w jak największym zakresie (podob. M. Bar, J. Jędrośka, K. Sarnacka "Prawo do sądu w ochronie środowiska", Centrum Prawa Ekologicznego, Wrocław 2002). Na mocy art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji nakazać osobie fizycznej eksploatującej instalację w ramach zwykłego korzystania ze środowiska lub eksploatującej urządzenie, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia ich negatywnego oddziaływania na środowisko. Nakaz ten bez wątpienia może wpływać bezpośrednio na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej, zaś właściciel takiej nieruchomości może wykazać, że sprawa administracyjna, której przedmiotem jest określenie obowiązków eksploatującego instalację, dotyczy także jego interesu prawnego wywodzonego z prawa cywilnego. To, że właściciel nieruchomości, z której korzystanie odbywa się z uciążliwościami powodowanymi przez osoby trzecie, może wystąpić do sądu z roszczeniem o zaniechanie naruszenia przeciwko podmiotowi dopuszczającemu się naruszenia, nie przesądza o braku możliwości skorzystania ze środków ochrony w postępowaniu administracyjnym. System środków ochrony ma bowiem charakter komplementarny, w tym znaczeniu, że środki te wzajemnie się uzupełniają. Mając powyższe na uwadze Sąd nie podzielił stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zgodnie z którym, skarżącemu nie mógł przysługiwać status strony w przedmiotowym postępowaniu. Wskazanie przez A. S. faktu przenikania w obręb jego nieruchomości substancji będących wynikiem użytkowania instalacji usytuowanej na sąsiedniej nieruchomości, mogło stać się podstawą uznania naruszenia jego prawa własności i żądania ograniczenia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Przez środowisko, należy rozumieć ogół elementów przyrodniczych, takich jak powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, klimat, zwierzęta i rośliny, krajobraz oraz powietrze (art. 3 pkt 39 ustawy Prawo ochrony środowiska). Należy również podkreślić, że użyte w art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska określenie "negatywne" oddziaływanie na środowisko oznacza oddziaływanie prowadzące do ujemnych skutków, niekoniecznie oznaczając działanie niezgodne z prawem. Oznacza to, że nawet zgodnie z prawem emisja substancji zanieczyszczających do powietrza może powodować negatywne konsekwencje dla środowiska. To zaś, czy takie negatywne oddziaływanie faktycznie występuje oraz czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska, powinno zostać ustalone w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego, którego wynik winien znaleźć należyte uzasadnienie w orzeczeniu, znajdującym oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Stosownie do postanowień art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ciężar dowodu z mocy art. 77 § 1 k.p.a. obciąża organ administracji. Z przekazanych do Sądu akt administracyjnych nie wynika, aby organy podjęły działania niezbędne do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy związanej z możliwością negatywnego oddziaływania na środowisko instalacji funkcjonującej w szklarni stanowiącej własność W. B. Jednym z podstawowych dowodów na jakie powołały się organy obu instancji miały być dokonane wizje lokalne, które nie wykazały negatywnego oddziaływania w/w instalacji na środowisko. W aktach sprawy brak jest dowodów mogących potwierdzić te ustalenia. Przede wszystkim brak jest protokołów z przeprowadzenia wizji lokalnych. Czynności te, jako mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, winny być udokumentowane w formie protokołu z oględzin spornej instalacji i protokołu z wizji terenu (art. 67 § 1 k.p.a.). W takiej sytuacji wyciągnięcie wniosków w oparciu o przeprowadzone przez organ I instancji oględziny, należy ocenić jako nieprzekonywujące. Trudno również znaleźć uzasadnienie dla prezentowanego przez organy twierdzenia, że negatywne oddziaływanie komina szklarni może występować tylko przy wyjątkowo niekorzystnych warunkach atmosferycznych. Z materiałów zgromadzonych w sprawie nie sposób wywieść w oparciu o jakie ustalenia organy wyprowadziły to stanowisko. Organy nie wykazały np. jak często te niekorzystne warunki atmosferyczne rzeczywiście mogą mieć miejsce. W aktach sprawy brak jest np. określenia tzw. róży wiatrów dla danego terenu, która pozwalałaby na określenie częstotliwości niekorzystnych wiatrów z punktu widzenia skarżącego i dodatkowego odniesienia tych danych do okresu w którym ogrzewana jest szklarnia W. B. W trakcie prowadzonego postępowania organy nie wyjaśniły np. jakiego rodzaju instalacja jest używana do ogrzewania szklarni (rodzaj i wydajność pieca), do spalania jakich materiałów piec ten jest przeznaczony oraz jakich surowców faktycznie używa się eksploatując instalację. Trudność w ustaleniu negatywnego oddziaływania na środowisko przedmiotowej instalacji wynikać może z faktu, że jest ona używana jedynie okresowo. W tym miejscu, odnosząc się do żądania skarżącego, który domagał się od organów zobowiązania W. B. do rozruchu instalacji celem dokonania kontroli skutków jej funkcjonowania, należy stwierdzić, że przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska nie dają organom ochrony środowiska uprawnień do nakazania właścicielowi lub użytkownikowi instalacji jej uruchomienia. Organy te mogą ocenić wpływ instalacji na środowisko tylko w momencie jej funkcjonowała. W takiej sytuacji organ I instancji winien rozważyć możliwość skorzystania z art. 36 § 1 k.p.a. Za chybiony należy uznać stawiany Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu zarzut niezbadania zgodności wykonania i funkcjonowania szklarni W. B. pod kątem przepisów prawa budowlanego. Organem uprawnionym do sprawdzania legalności funkcjonowania obiektów budowlanych jest bowiem właściwy miejscowo powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.). Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia, Sąd uznał, że decyzje organu obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego: art. 7, art. 28 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 i art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.