SA/Sz 1997/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Protokolant st. sekr. sąd. Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2005r. sprawy ze skargi F. O. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia oddala skargę Starosta decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 6 pkt 6 lit.d, art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( tekst jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 58, poz.514) oraz art. 104 Kpa - odmówił F. O. - umorzenia nienależnie pobranych świadczeń w wysokości [...]zł , - częściowego umorzenia z rozłożeniem na raty pozostałej kwoty nienależnie pobranego świadczenia w łącznej wysokości [...]zł. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że w dniu [...]r. wydana została decyzja orzekająca o obowiązku zwrotu przez F. O. nienależnie pobranych świadczeń w wysokości [...]zł. Podaniem z dnia [...]r. F. O. zwrócił się do Starosty o umorzenie lub częściowe umorzenie z rozłożeniem na raty ww. świadczenia. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust.8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu Starosta może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odroczyć, rozłożyć na raty lub po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć całość lub część nienależnie pobranego świadczenia. W dniu [...]r. Powiatowa Rada zatrudnienia wyraziła negatywną opinię, gdyż wnioskodawca został przywrócony do pracy a za czas pozostawania bez pracy otrzymał należności wraz z odsetkami zasadzone wyrokiem sądowym. Dlatego Starosta, kierując się opinią Powiatowej Rady Zatrudnienia, która nie przyjęła zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, orzekł jak w sentencji. F. O. pismem z dnia [...]r. ( data wpływu do organu) wniósł jedno odwołanie od trzech poniższych decyzji: - z dnia [...]r. Nr [...]; - z dnia [...]r. Nr [...]; - z dnia [...]r. Nr [...], domagając się ich uchylenia. Ponadto, co do wyżej opisanej decyzji z dnia [...]r., alternatywnie wniósł o uwzględnienie wniosku, kwestionując wskazaną w niej podstawę odmowy umorzenia i argumentując, że zastosowanie art. 28 ust. 5 znowelizowanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu pozostaje w sprzeczności z wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia [...]r. ( w dacie wyroku nie obowiązywał art.28 ust.5) oraz z art. 28 obowiązującej ustawy. Wojewoda postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...]stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...]r. o uchyleniu wcześniejszych decyzji własnych w przedmiocie: - uznania za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku, - utraty statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku z powodu przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego, - przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego, - utraty prawa do zasiłku przedemerytalnego, oraz orzekającej o odmowie uznania F. O. za osobę bezrobotną. Postanowieniem z tej samej daty, Nr [...]Wojewoda stwierdził także uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...]r. w przedmiocie obowiązku zwrot nienależnie pobranych świadczeń. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Wojewoda działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( jedn. tekst Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania F. O. od decyzji Starosty z dnia [...]r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji, po zrelacjonowaniu dotychczasowego biegu sprawy i przytoczeniu treści art. 28 ust. 8 wyżej wskazanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, wyjaśnił, że przy rozpatrywaniu wniosku opartego o ten przepis bierze się pod uwagę przede wszystkim warunki materialne rodziny składającego wniosek. Na tej podstawie można stwierdzić, czy strona znajduję się w szczególnej sytuacji, czy też nie. Wojewoda ustalił, że Sąd Rejonowy wyrokiem z dnia [...]r. uznał wypowiedzenie umowy o pracę zawartej w dniu [...]r. pomiędzy Starostą a F. O. za bezskuteczne i orzekł o przywróceniu powoda do pracy w Starostwie Powiatowym na stanowisko [...]na poprzednich warunkach. Wyrokiem tego Sądu z dnia [...]r. zasadzono na rzecz wyżej wymienionego [...]zł z ustawowymi odsetkami od dnia [...]. za czas pozostawania bez pracy oraz kwotę [...]zł z ustawowymi odsetkami od dnia [...]r. a nadto koszty zastępstwa procesowego w kwocie [...] zł, które otrzymał [...]r. W związku z powyższymi wyrokami, decyzja z dnia [...]r. Starosta na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zobowiązał stronę do zwrotu wypłaconego zasiłku dla bezrobotnych oraz świadczenia przedemerytalnego w łącznej wysokości brutto [...]jako pobranych nienależnie. W ocenie organu odwoławczego, z powyższych faktów wynika, że F. O., posiadający na utrzymaniu [...] osobową rodzinę, nawet przy uwzględnieniu faktu, że oboje z małżonką wymagają leczenia, nie znajduje się w trudnej sytuacji materialnej ( tak jak inne zobowiązane do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia osoby, które nie mają żadnego dochodu a posiadają wielodzietne rodziny na utrzymaniu), a więc takiej, która uzasadniałaby umorzenie całości należności objętej wnioskiem bądź jej częściowe umorzenie i rozłożenie na raty w pozostałej części. Powyższą decyzję ostateczną zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego F. O. domagając się jej uchylenia jako niezgodnej z prawem. Z uzasadnienia wynika, że zarzucaną skargą niezgodność z prawem skarżący wywodzi z następującego rozumowania: 1) decyzje PUP uchylające zasiłek wydane zostały na podstawie ustawy z 1994 r. (Dz. U. z 2001r. Nr 6, poz.56 ze zm.) a zwrot nienależnie pobranych świadczeń orzeczono według znowelizowanej ustawy z 2003 r. ( Dz. U. Nr 58, poz. 514 ze zm. - tekst jednolity), 2) "w wydanych decyzjach PUP, jako podstawę zwrotu "nienależnie pobranych świadczeń" podaje ustawę z 2003r. tekst jednolity Dz.U. Nr 58, poz. 514 ze zm. obowiązującej od dnia 6 lutego 2003r. - art. 28 ust. 1 pkt 5, /decyzja z dnia 4 czerwca 2003r./, jako nieistniejący w ustawie tj. z wadą prawną" 3) w dniu [...]r. tj. w dniu wydania wyroku Sądu Rejonowego nie obowiązywał przepis o zwrocie kwot w przypadku orzeczenia odszkodowania za okres pozostawania bez pracy z tytułu wadliwego wypowiedzenia, w wyrokach sądów brak jest orzeczenia o zwrocie pobranych świadczeń, 4) w uzasadnieniu decyzji Wojewody brak jest rozstrzygnięcia podnoszonej w odwołaniu spornej kwestii art. 28 ustawy z 1994r.i jego zastosowania do przypadku skarżącego, 5) zdaniem skarżącego, z art. 409, 410 Kodeksu cywilnego oraz wyroku Sądu Najwyższego z dnia [...]. sygn. [...]wynika, że nie był zobowiązany do zwrotu przedmiotowych świadczeń. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, a odnosząc się do zarzutu braku rozstrzygnięcia zasadności orzeczenia nakładającego zwrot nienależnie pobranych świadczeń wskazał, że kwestia ta nie była przedmiotem zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), według kryterium zgodności z prawem nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia skargi, bowiem decyzja ta nie narusza prawa. Na wstępie, wobec treści skargi świadczącej o nie rozumieniu przez skarżącego granic przedmiotowych sprawy rozstrzyganej przez sąd wyjaśnić trzeba, że granice te zostały zakreślone w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ) określanej dalej jako P.p.s.a. , który to przepis stanowi: " Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Z cytowanego przepisu wynika, że sąd zawsze jest związany granicami sprawy, a więc nie może wykraczać poza przedmiot sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzja ostateczną. W sprawie niniejszej skarga do sądu wniesiona została - jak określił to sam skarżący na jej wstępie - " na decyzję z dnia [...]r. Nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...]Nr [...]". Bezprzedmiotowe są zatem, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zarzuty skargi odnoszące się do wcześniejszych decyzji wydanych przez Starostę Powiatowego, a w tym dotyczące decyzji nakładającej na skarżącego obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, co trafnie podkreślił organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. Podobnie chybione i niejasne w swej słownej formie są zarzuty sugerujące wydanie zaskarżonej decyzji na niewłaściwej podstawie prawnej. Należy zatem wyjaśnić, skoro skarżący tego nie rozumie, że organy administracji publicznej orzekają na podstawie ustalonego stanu faktycznego i stanu prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji. Każda zmiana stanu prawnego zaistniała po wydaniu decyzji organu I instancji , w przypadku wniesienia od niej odwołania, musi być uwzględniona przez organ II instancji. Decydujące jest zatem brzmienie konkretnego przepisu w dacie wydania decyzji ostatecznej w konkretnej sprawie. Zaskarżona do sądu decyzja wydana została w przedmiocie wniosku skarżącego o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, bądź częściowe jego umorzenie a w pozostałym zakresie o rozłożenie na raty należności z tytułu tego obowiązku. Materialno - prawną podstawę rozstrzygnięcia organów obu instancji, orzekających w tym przedmiocie, stanowi art. 28 ust. 8 wielokrotnie nowelizowanej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji ( tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.) stanowił, że starosta może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odroczyć, rozłożyć na raty lub po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć całość lub część nienależnie pobranego świadczenia. Z powyższego przepisu wynika po pierwsze, że organ rozpatrujący podanie strony, oparte na tej podstawie prawnej nie jest uprawniony do ponownego rozstrzygania merytorycznego w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, o jakim mowa w art. 28 ust 1 i 2 pkt 5 omawianej ustawy, a po drugie, że ustawodawca określił w nim zarówno materialno-prawne jak i proceduralne ( obowiązek zasięgnięcia opinii właściwej powiatowej rady zatrudnienia przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie) przesłanki warunkujące zastosowanie przewidzianych w nim odroczenia, rozłożenia na raty lub umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Z ustawowego wyrażenia " starosta może w szczególnie uzasadnionych przypadkach" wynika, że decyzja wydawana w przedmiocie wniosku opartego o art. 28 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wydawana jest w trybie uznania administracyjnego, co daje organowi orzekającemu pewien luz decyzyjny, który jednak nie może przerodzić się w dowolność. Dlatego sądowa kontrola zgodności z prawem decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego polega przede wszystkim na zbadaniu, czy organ nie naruszył granic uznania administracyjnego determinowanych z jednej strony stanem faktycznym sprawy, a z drugiej strony określonych przesłankami wynikającymi przepisu mającego zastosowanie w sprawie i jego ratio legis. Wprawdzie skarżący nie przytoczył żadnych argumentów wskazujących na naruszenie granic uznania administracyjnego, jednakże sad, nie będąc związany granicami skargi ( art. 134 § 1 P.p.s.a.) z urzędu poddał zaskarżone rozstrzygnięcie kontroli z tego punktu widzenia. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwoliła stwierdzić, że organ odwoławczy prawidłowo i wszechstronnie ustalił fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy a swoje stanowisko co do oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego wyczerpująco i klarownie wyłożył w uzasadnieniu decyzji. Pozwoliło to sadowi na prześledzenie toku rozumowania organu i doprowadziło do stwierdzenia, że nie wykracza ono poza wynikające z art. 28 ust 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, granice uznania. W pełni trzeba się bowiem zgodzić z wyrażonym w zaskarżonej decyzji poglądem, że szczególnie uzasadniony przypadek o jakim mowa w tym przepisie, wynika z sytuacji rodzinnej i materialnej zobowiązanego. W realiach niniejszej sprawy, szczegółowo opisana w uzasadnieniu decyzji wojewody, sytuacja rodzinna, materialna, zdrowotna i zawodowa, w jakiej znalazł się skarżący w dacie składania wniosku, nie dawała podstaw do jej zakwalifikowania jako szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu powyższego przepisu. Z tych wszystkich względów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Dlatego należało na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalić skargę.