SA/Sz 1998/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr/ Protokolant Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2004r. sprawy ze skargi U. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego o d d a I a skargę UZASADNIENIE: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., nr [...], w oparciu o art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) i art. 48 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał U. S.-Ł. wykonanie rozbiórki boiska sportowego o wymiarach [...] x [...] m o konstrukcji betonowej z wierzchnią warstwą w postaci [...], położonego na działce nr [...], obręb [...] w D.. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że przedmiotowe [...] zostało wykonane w [...] r. bez stosownego pozwolenia na budowę w miejscu istniejącego [...]. W złożonym od tej decyzji odwołaniu U. S. zarzuciła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu naruszenie przepisów art. 48 w zw. z art. 3 pkt 4 lit. c), art. 28 i art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem odwołującej się organ nadzoru budowlanego przeoczył, że boisko jest obiektem małej architektury, a budowa takiego obiektu budowlanego, zgodnie ze wskazanymi przepisami, nie wymaga pozwolenia na budowę. Błędnie przyjęto więc, jako podstawę prawną decyzji, przepisy art. 28 i art. 48 Prawa budowlanego, bowiem niewielkie boisko mieści się w pojęciu obiektu małej architektury, przez co należy rozumieć w szczególności obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej. Utwardzenie powierzchni od dawna istniejącego na terenie ośrodka wypoczynkowego niewielkiego [...], nie było zatem tożsame z wykonaniem budowli takiej jak budowa [...] czy [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionego przez U. S. odwołania, decyzją z dnia [...] r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 48 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w świetle obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane wykonanie przedmiotowego [...] o konstrukcji [...] z nawierzchnią asfaltową powinno być poprzedzone uzyskaniem przez Sygn. akt SA/Sz 1998/02 3 inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor – U. S. nie dopełniła tego obowiązku. Zgodnie z art, 48 ustawy Prawo budowlane, obiekt budowlany wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia podlega rozbiórce. U. S. wniosła na tą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego zarzucają jej naruszenie art. 48, art. 3 pkt 4 iit. c), art. 28 i art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego przez uznanie, że samowolnie wykonała w [...] r. roboty budowlane, tj. [...] i konstrukcję [...] z wierzchnią warstwą w postaci [...]. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyraziła pogląd, zgodnie z którym, będące przedmiotem sprawy [...] znajdujące się w Ośrodku [...] w [...], jest obiektem małej architektury, nie wymaga pozwolenia na budowę i służy codziennej rekreacji. Ponadto, na pierworysie znajdującym się w Starostwie Powiatowym w dokumentacji z dnia [...] r. [...] jest przez Starostwo wyrysowane i wpisane. W związku z odnalezieniem tego dokumentu podkreśliła, że utwardzenie boiska nie zmieniło przeznaczenia gruntu, układu urbanistycznego miasta - mając jedynie na celu poprawę bezpieczeństwa korzystających z niego dzieci i podniesienia standardu wypoczynku. Na mapie z [...] r. naniesiono [...] utwardzone na co wskazują parametry wysokościowe, kabel przeprowadzony od latarni, [...], [...] do [...]. Świadczy to o tym, że strona nie mając dokumentów zgłoszeniowych musiała tego zgłoszenia dokonać, ponieważ na tej podstawie zostało ono zinwentaryzowane i wyrysowane na mapie sytuacyjnej w Starostwie Powiatowym . W piśmie procesowym z dnia [...] r. stanowiącym uzupełnienie skargi U. S. powołując się na mające miejsce w [...] r. zmiany przepisów regulujących kwestie uzyskania pozwoleń na budowę stwierdziła, że w świetle obecnie obowiązujących przepisów prawa nakazana rozbiórka nie może być podtrzymana. Ponadto dodała, że skoro sporne [...] [...] istniało na terenie ośrodka od początku jego wybudowania, to wykonanie jego nowej nawierzchni spełnia ustawową definicję remontu (art. 3 pkt 8) i nie powinno podlegać wymaganiu uzyskaniu oddzielnego pozwolenia na budowę. Sygn. akt SA/Sz 1998/02 4 W trakcie prowadzonej przed Sądem rozprawy skarżąca złożyła kolejne pismo procesowe z dnia [...]r. w którym podniosła kolejny zarzut naruszenia art. 138 k.p.a. polegający na rozszerzeniu przez organ odwoławczy zarzutów stanowiących podstawę decyzji organu I instancji poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji stwierdzenia, że "W świetle prawa budowlanego budowa obiektów małej architektury wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, zaś niedopełnienie tego obowiązku skutkuje nakazem rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego". Zarzucenie zatem przez organ odwoławczy dodatkowo braku zgłoszenia obiektu małej architektury jest działaniem na niekorzyść strony odwołującej się, czego przepisy kodeksu postępowania administracyjnego zabraniają (art. 139). Zdaniem skarżącej, organ II instancji zaliczył będący przedmiotem postępowania obiekt do obiektów małej architektury jednakże nie wyjaśnił dlaczego nie uznał tegoż obiektu jako obiektu nie wymagającego uzyskiwania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4. Tym samym naruszono art. 107 § 1 k.p.a. U. S. ponownie powołując się na nowelizację przepisów prawa budowlanego, stwierdziła, że nie ma obecnie sensu nakazywanie rozbierania takiego obiektu tylko dlatego, że w starym brzmieniu przepisów prawa, sprawa nie była jasno ujęta i niektóre organy administracyjne stosowały dowolną interpretację przepisów z krzywdą dla obywateli. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny , który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem nie dostarczyła podstaw do stwierdzenia, że decyzja ta narusza przepisy Sygn. akt SA/Sz 1998/02 5 prawa materialnego lub postępowania administracyjnego. Mając na uwadze zakres kompetencji Sądu oraz ustalony stan faktyczny i prawny należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W związku z odwoływaniem się skarżącej do obecnie obwiązujących przepisów Prawa budowlanego należy wyjaśnić, że zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 94, poz. 888) wprowadzającymi zmiany w dotychczasowym brzmieniu art. 29, którymi m.in. zaliczono realizowanie "[...] oraz [...], [...], bieżni służących do rekreacji" do inwestycji nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, nie mogły być uwzględnione przy badaniu legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. W myśl art. 2 ust. 1 w/w ustawy, do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Wynika z tego, że ustawodawca nie przewidział możliwości zastosowania "nowych" przepisów do spraw zakończonych decyzją ostateczną. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm,). Zgodnie z treścią obowiązującego w dniu wydania decyzji art. 48 w/w ustawy, właściwy organ zobowiązany był nakazać, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Przepis art. 48 dotyczył tych obiektów, których budowa wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W myśl art. 28 roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. W art. 29 tejże ustawy prawodawca dokonał enumeratywnego wyliczenia obiektów i robót budowlanych, które mogą być prowadzone bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę i nie zostaną tym samym uznane za samowolę budowlaną. W związku z tym, że przepis ten zawiera wyjątki od zasady ogólnej, nie może mieć do niego zastosowania wykładnia rozszerzająca. Art. 29 ust. 1 pkt 4 stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów małej architektury. Według definicji zawartej w art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, przez obiekt małej architektury należy rozumieć (m.in.) niewielkie obiekty, a w szczególności: Sygn. akt SA/Sz 1998/02 6 a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Podane przez ustawodawcę wyszczególnienie jest przykładowe a więc nie stanowi katalogu zamkniętego. Tym niemniej stanowi ono wskazanie pozwalające na zobrazowanie wielkości obiektów, które można uznać za obiekty małej architektury. W analizowanym wyrażeniu normokształtnym do określenia wielkości obiektów małej architektury posłużono się przymiotnikiem "niewielkie". O ile wyrażenie to samo w sobie jest pojęciem nieostrym, to wymienione w tym przepisie przykłady konkretnych obiektów małej architektury, dają możliwość odczytania intencji prawodawcy i właściwego odtworzenia znaczenia tej normy prawnej. Niezależnie od funkcji jako spełniać ma przedmiotowy obiekt budowlany (np. funkcji użytkowej służącej rekreacji codziennej) musi on być "niewielki", tzn. odpowiadający mniej więcej kubaturze piaskownicy, huśtawki, drabinek, itp. W ocenie Sądu, wybudowane przez skarżącą [...] o wym. [...] x [...] m, tj. o pow. [...] m2 nie mogło być uznane za obiekt małej architektury. Bez znaczenia dla oceny legalności wykonania przedmiotowego [...] o powierzchni [...] ma okoliczność wybudowania go w miejscu dotychczasowego [...]. To, że [...] jest naniesione na mapach ewidencyjnych nie zmienia faktu, iż skarżąca nie uzyskała na budowę tegoż obiektu wymaganego pozwolenia na budowę. W istocie bowiem w miejsce wcześniejszego, wyznaczonego na gruncie [...], powstał obiekt budowlany o całkowicie nowej konstrukcji – [...] z wierzchnią warstwą w postaci [...]. W związku z powyższym nie zasługiwała na uwzględnienie sugestia skarżącej, aby wykonanie przedmiotowej inwestycji potraktować jako remont dotychczasowego obiektu budowlanego. Definicja remontu znajdująca się w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane stanowi, że o remoncie można mówić w sytuacji wykonania w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W rozpatrywanym przypadku nie nastąpiło odtworzenie stanu pierwotnego, tj. utwardzonego [...]. Sygn. akt SA/Sz 1998/02 7 Mając powyższe na uwadze należało uznać, iż przeprowadzenie robót budowlanych polegających na wybudowaniu przez skarżącą [...] o konstrukcji [...],[...], wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Okolicznością nie kwestionowaną w sprawie jest fakt nie posiadania przez skarżącą pozwolenie na budowę będącej przedmiotem sprawy inwestycji. Pozwolenie na budowę jest jedną z najważniejszych decyzji w procesie inwestycyjnym. W sytuacji wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem zezwolenia organ nadzoru budowlanego zobligowany treścią art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. obowiązany był wydać decyzję o jego rozbiórce. O konieczności rozbiórki decyduje wprost wskazany przepis prawa, a nie uznanie organu nadzoru budowlanego lub Sądu i to niezależnie od powodów wybudowania obiektu. Mające zastosowanie w sprawie przepisy w takich przypadkach nie dopuszczały stosowania jakichkolwiek okoliczności "łagodzących", nawet przy uwzględnieniu oczywistych racji i intencji strony. Sąd nie podzielił zarzutów skarżącej odnoszących się do naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 1, art. 139 i art. 107 § 1 k.p.a. Zarzut rzekomego "rozszerzenia zarzutów" na etapie postępowania odwoławczego, poprzez obwinienie strony o nie dokonanie zgłoszenia wykonanych robót budowlanych i równoczesne stwierdzenie, że przedmiotem inwestycji był obiekt małej architektury, zdaniem Sądu spowodowany zostały niewłaściwym zinterpretowaniem treści zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom skarżącej, decyzja ta nie zawiera stwierdzenia i tym samym sprzeczności z rozstrzygnięciem I instancyjnym, że przedmiotowe boisko jest obiektem małej architektury. Podanie przez organ w końcowej części uzasadnienia, że "w świetle prawa budowlanego budowa obiektów małej architektury wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, zaś niedopełnienie tego obowiązku skutkuje również nakazem rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego" stanowiło dodatkowe wyjaśnienie odnoszące się do postawionej w odwołaniu tezy, iż wybudowane boisko jest obiektem małej architektury. We wcześniejszych stwierdzeniach zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji jednoznacznie wyraził swoje stanowisko, tj. że "...wykonanie przedmiotowego obiektu powinno być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę". Sygn. akt SA/Sz 1998/02 8 Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skoro zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa, skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw musiała ulec oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).