SA/Sz 2/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr./ Protokolant : Beata Majewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2004r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta z dnia [...] Nr [...], II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. U z a s a d n i e n i e: Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Zarząd Miasta na podstawie art. 145, art. 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) i §[...] uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, orzekł o ustaleniu od E. i Z. S., zam. w K. przy ul. M. opłaty adiacenckiej w wys. [...] zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego modernizacją ulicy M. oraz wybudowaniem sieci kanalizacji [...] w w/w ulicy. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż w wyniku zrealizowania w okresie od [...] do [...] [...] r. zadania polegającego na zmodernizowaniu ulicy M. oraz wybudowania sieci kanalizacji [...] w w/w ulicy wzrosła wartość nieruchomości będącej własnością E. i Z. S., oznaczonej działką nr [...], w obrębie ew. nr [...] co potwierdziła opinia rzeczoznawcy majątkowego S. M. z dnia [...] r. Zgodnie z tą opinią, różnica w wartości nieruchomości sprzed i po modernizacji ulicy M oraz budowie sieci kanalizacji [...] zamknęła się kwotą [...] zł. z czego [...] - stosownie do Uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. stanowi kwotę [...] zł. E. S. od w/w decyzji złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w którym zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz oparcie decyzji na operacie szacunkowym wykonanym niezgodnie ze stanem faktycznym z naruszeniem przepisów art. 154, art. 155, art. 162 ust. 1 , art. 167 ust. 4 i art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca podkreśliła, iż w trakcie postępowania przed organem I instancji wskazywała na brak na mapie okazanej w Wydziale Nieruchomości istniejącego na nieruchomości budynku gospodarczego i wielkiej szklarni przy ul. K. stojącej przy granicy działki oraz nie wskazanie w operacie szacunkowym faktu zabudowy posesji przy ul. K. wielkim domem [...] – niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zarzuciła Zarządowi Miasta , że w decyzji z dnia [...] r. w najmniejszym stopniu nie odniesiono się do jej uwag, co jest poważnym naruszeniem przepisów prawa przy wydawaniu decyzji. W dalszej części skargi powołując się na pisma i decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdziła, że z żadnego planu miejscowego nie wynika, że na ul. M. przewidziana jest zabudowa [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., znak: [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Miasta z dnia [...] r. Organ II instancji przytoczył treść obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszących się od ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego przekazaniem do użytkowania sieci [...] z przykanalikami oraz [...] i [...] na ul. M. uznając prawidłowość ich zastosowania w sprawie. Jako dowód potwierdzający wzrost wartości nieruchomości przywołał, tak jak organ I instancji, operat szacunkowy z dnia [...] r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dot. operatu szacunkowego organ podał, że strona nie wskazała żadnego faktu lub dowodu potwierdzającego jej zarzuty. Odwołująca nie przedstawiła też jako dowodu operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego dlatego, zdaniem organu, zarzuty te są bezpodstawne. Kolegium nie zgodziło się również z zarzutem naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wskazując, że zarzuty strony koncentrowały się przede wszystkim na negowaniu zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego zabudowy innych posesji położonych w sąsiedztwie jej nieruchomości, zaś przedmiotem decyzji była opłata adiacencka w związku z czym większość podniesionych argumentów nie ma związku z rozpatrywaną sprawą. Skargę na wskazaną decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła pismem z dnia [...]r. E. S. podnosząc, iż jej odwołanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej dotyczyło wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego określającego wartość rynkową nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej. Według skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie zgubiło istotę sprawy, która była powodem wniesienia odwołania stwierdzając, że w swej decyzji SKO jedynie przekonywało ją o zgodnej z prawem zasadności uiszczenia opłaty adiacenckiej – czego od początku postępowania administracyjnego nie negowała. W uzasadnieniu skargi E. S. podała, że sporządzony operat szacunkowy wskazuje rodzaj i funkcję nieruchomości wynikającą z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak żadnego konkretnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu rzeczoznawca majątkowy w operacie nie wskazał, czym naruszono art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniosła również, że wbrew art. 154 cyt. ustawy, operat szacunkowy nie uwzględnia pełnego stanu zagospodarowania nieruchomości, tj. istniejącego budynku gospodarczego oraz niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zabudowy sąsiedniej nieruchomości. Zabudowa ta ma w ocenie skarżącej istotny wpływ na wartość rynkową nieruchomości. Jako przykład nierzetelności wyceny wskazała również na identyczną cenę nieruchomości położonej przy ul. M. pomimo, iż znajduje się ona od południowej, nasłonecznionej strony, bez bliskiej zabudowy [...] i bez wielkiej [...] na sąsiedniej działce. Skarżąca zarzuciła organowi I instancji, iż nie powiadomił jej w żaden sposób o przekazaniu jej odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego a daty tej czynności do dnia złożenia skargi jej nie wskazano. Według skarżącej organ odwoławczy winien również z urzędu uwzględnić mniejszą stawkę procentową według nowej Uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] r. Po rozpatrzeniu skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Zdaniem organu operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo z uwzględnieniem zasad i trybu określonego przepisami. Jeżeli zaś strona miała uzasadnione wątpliwości co do rzetelności operatu, a więc jeżeli strona wywodzi określone skutki prawne dla siebie z określonych faktów czy stwierdzeń, powinna te fakty udowodnić. Strona zaś nie przestawiła dowodu, czyli drugiego operatu szacunkowego i nie wystąpiła też do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości dokonanej wyceny. W sprawach opłat adiacenckich dowodem w sprawie wartości nieruchomości może być tylko operat szacunkowy. W przedmiotowej sprawie nie wprowadzono ograniczenia w odniesieniu do środków dowodowych, które strona mogła przedstawić w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] z w a ż y ł, co następuje: Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji ostatecznej dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 549 ze zm.) zarząd gminy może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie tej opłaty może nastąpić w terminie do [..] lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określają rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 1 ustawy). Niezbędnym warunkiem do ustalenia opłaty adiacenckiej jest również ustalenie przez radę gminy w drodze uchwały, wysokości stopy procentowej opłaty adiacenckiej, której wysokość nie może wynosić więcej niż [...] różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu (art. 146 ust. 2). W rozpatrywanej sprawie decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej została wydana w czasie obowiązywania Uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Uchwałą tą rada miejska ustaliła, że stawka procentowa opłaty adiacenckiej została określona w wysokości [...] różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką posiada nieruchomość po ich wybudowaniu. Zgodnie z art. 146 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. M. w K., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie nr [...], działką nr [...] o powierzchni [...] ha, KW [...], została określona przez rzeczoznawcę majątkowego S. M., który zastosował metodę porównawczą. Podstawowe zarzuty skargi opierają się na kwestionowaniu przez E. S. wartości dowodowej operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia wartości nieruchomości i w konsekwencji wysokości opłaty adiacenckiej oraz na nie ustosunkowaniu się przez organy obu instancji do podnoszonych kwestii. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zarzuty skarżącej zasługują na uwzględnienie. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy E. S. od momentu wszczęcia postępowania, konsekwentnie w toku postępowania przed organem I i II instancji domagała się m.in.: uwzględnienia przy wycenie faktu zabudowy działki sąsiedniej szklarnią w odległości mniejsze niż [...] m od granicy działki i [...], w ocenie skarżącej, niezgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego oraz uwzględnienia istniejącego na jej działce [...]. Domagała się również wskazania obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w którym znajduje się jej nieruchomość (pismo z [...] r., pismo z [...] r., odwołanie z dnia [...] r.). Do żądań strony w ogóle nie odniósł się Zarząd Miasta w treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] r. Pomimo powtórzenia swych zarzutów w odwołaniu od decyzji Zarządu Miasta , kwestii tej nie wyjaśniło również skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zdaniem Sądu nie można podzielić tezy zaprezentowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] r., iż strona nie wskazała żadnych faktów czy też dowodów potwierdzających jej zarzuty. Takie zarzuty jak: nieuwzględnienie w operacie szacunkowym istniejącej zabudowy gospodarczej, nieuwzględnienie sąsiedniej zabudowy mogącej mieć znaczenie dla wartości nieruchomości nie determinowały bezwzględnej konieczności powołania drugiego rzeczoznawcy majątkowego lecz wymagały chociażby skonfrontowania ich z zawartością operatu szacunkowego i dokonania oceny. Operat szacunkowy powinien zostać poddany przez organ ocenie tak jak każdy dowód w sprawie (art. 77 § 1 k.p.a.). W tym miejscu należy zauważyć, że w kwestionowanym operacie szacunkowym w pkt 5.2 opisującym stan techniczno-użytkowy wycenianej nieruchomości rzeczoznawca podał m.in., że "właściciel sąsiedniej działki nr [...] naruszył prawo budowlane poprzez dobudowanie w odległości mniejszej niż dopuszczalna [...] m [...] [...] zacieniającej teren wycenianej działki. Jest to wada nieruchomości. Jednak nie ma wpływu na określenie wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem wymienionej wyżej infrastruktury technicznej." Zgodnie ze standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych (standard III.[...] – uchwalony przez Radę Krajową PFSRM) przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody porównywania parami, cechy fizyczne nieruchomości, cechy użytkowe i ekonomiczne stanowią podstawę analizy pod kątem wyboru cech rynkowych danej nieruchomości (atrybutów), które w sposób zasadniczy wpływają na ich wartość. Cechy rynkowe nieruchomości są to w szczególności ich właściwości lokalizacyjne, fizyczne, techniczne i użytkowe, co do których z osobna można określić ich wpływ na wartość rynkową nieruchomości. W przypadkach, gdy nieruchomość posiada szczególne wady lub zalety wykraczające poza cechy rynkowe rzeczoznawca może stosować dodatkowy współczynnik korekcyjny. W ocenie Sądu, o ile stan techniczno-użytkowy będącej przedmiotem tej wyceny nieruchomości był taki sam przed jak i po modernizacji drogi i wybudowania sieci kanalizacji [...], to przez pryzmat jej cech rynkowych (atrybutów) uwzględniających również jej właściwości użytkowe (wady), okoliczność ta mogła mieć wpływ na wartość rynkową nieruchomości a w konsekwencji na wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej. Ustalenie rzeczywistego stanu nieruchomości i wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności, jest jednym z niezbędnych elementów jakie powinien uwzględniać operat szacunkowy (§36 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 98, poz. 612). Organ odwoławczy pomimo, iż zauważył zarzuty strony koncentrujące się przede wszystkim na negowaniu zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego zabudowy sąsiednich posesji, nie dokonał ich merytorycznej oceny, traktując je w sposób nader powierzchowny stwierdzeniem, że "większość podniesionych argumentów nie ma związku z rozpatrywaną sprawą". Art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego nakłada na organy wszystkich szczebli m.in. obowiązek wskazywania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W wyniku postępowania odwoławczego organ II instancji zobowiązany jest rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ winien w sposób jasny i przekonywujący przedstawić tok swojego rozumowania (zasada przekonywania – art. 11 k.p.a.). W myśl art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Takiej ocenie podlegać winny wszystkie dowody, również opinie biegłych – rzeczoznawców majątkowych. Swoją ocenę organ obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Dodatkowo należy wskazać, że w toku postępowania administracyjnego, ani organ I instancji, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze , pomimo wyraźnego wniosku E. S. nie wskazało aktu prawa (uchwały) w oparciu o który rzeczoznawca majątkowy określił przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazania takiego nie dokonał również rzeczoznawca majątkowy w wykonanym operacie, ani w piśmie z dnia [...] r. Zaniechaniem w tym zakresie organy naruszyły obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a. Wskazanie aktu stanowiącego plan zagospodarowania przestrzennego i jego treści mogłoby zostać oparte np. na informacji zawartej w piśmie Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego z dnia [...] r. jednakże z dowodem tym strona nie miała możliwości zapoznać się w toku postępowania. Organ odwoławczy nie umożliwił stronie przed wydaniem decyzji złożenia wyjaśnień, zapoznania się i ustosunkowania co do zgromadzonego materiału dowodowego. Zapewnienie stronie możliwości gwarantowanych przez art. 10 § 1 k.p.a., czynnego udziału w każdym stadium postępowania, nie jest pozostawione uznaniu organu administracji, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, bez względu na wagę i charakter sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.