SA/Sz 2035/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr/ Protokolant st.sekr.sąd. Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2004r. sprawy ze skargi M. S. i T. W. – "O." na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie cofnięcia dotacji dla "O." p o s t a n a w i a: o d r z u c a skargę.- W dniu [...] r. Zarząd Powiatu podjął uchwałę Nr [...] w sprawie cofnięcia dotacji dla "O." prowadzonego przez M. S. zam. [...] i T. W., zam. [...]. Uchwała została podjęta w oparciu o § [...]uchwały Nr [...]Rady Powiatu w [...]z dnia [...]r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom niepublicznym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne oraz szkołom publicznym działającym na terenie [...]zmienionej uchwałą z dnia [...]r. Nr [...]. Stosownie do powołanych przepisów uchwały Rady Powiatu [...] przyznana dotacja może zostać cofnięta w drodze uchwały Zarządu Powiatu w przypadku, gdy dotowany nie spełni innych warunków określonych przy przyznawaniu i przekazywaniu dotacji; dotacja może zostać wstrzymana w przypadku nierozliczenia jej w terminie lub niedopełnienia wymogów o informowaniu organu dotującego o aktualnej liczbie uczniów; w przypadku cofnięcia dotacji, z przyczyn o których mowa w § [...]. Dotacja ulega zwrotowi do budżetu powiatu wraz z odsetkami ustawowymi w terminie 10 dni od dnia otrzymania uchwały w tej sprawie (§[...]). Zgodnie z upoważnieniem wynikającym z uchwały Rady Powiatu , Zarząd Powiatu cofnął przyznaną i przekazaną dla "O." dotację w kwocie [...]zł. w związku z podaną w rozliczeniach zawyżoną liczbą uczniów w [...]i w [...]r. Ponadto, naliczył na dzień [...]r. odsetki ustawowe w wysokości [...]zł. i nakazał zwrócić nadmiernie pobraną dotację wraz z odsetkami w terminie 10 dni od dnia otrzymania uchwały na wskazany rachunek bankowy Starostwa Powiatowego. Uchwała wraz uzasadnieniem została doręczona pod adresem "O.". Pismem z dnia [...]r. "O.", działając poprzez pełnomocnika – adwokata M. P., wezwało Zarząd Powiatu do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem uchwały Nr [...]. W wezwaniu wskazano, iż uchwała narusza art. 7, art. 8, art. 9 i art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie umieszczenie żadnej informacji co do środków odwoławczych, bądź ewentualnie co do braku środków odwoławczych, a w konsekwencji możliwości wnoszenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dodatkowo uchwale zarzucono wielokrotne naruszenie prawa, tj. zarówno przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) - art. 90 ust. 3 i 4 jak i uchwały Nr [...]Rady Powiatu. W dniu [...]r. Zarząd Powiatu podjął uchwałę Nr [...]w sprawie nie stwierdzenia naruszenia prawa i odmowy uchylenia uchwał, w tym między innymi uchwały Nr [...]z dnia [...]r. w sprawie cofnięcia dotacji dla "O.". W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie M. S. i T. W. prowadzące "O." wniosły o uchylenie uchwały nr [...]r. Zarządu Powiatu z dnia [...]r. i o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów procesu. Zaskarżonej uchwale zarzuciły niezgodność z prawem, tj. z § [...] uchwały Nr [...]Rady Powiatu z dnia [...]r. oraz z §90 ust. 2, ust. 2a, ust. 3 i art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu skargi podniosły, że rozstrzygnięcie co do dotacji za rok [...] nie może być oparte o materialne przepisy prawa miejscowego uchwalone z końcem [...]r. Już to uchybienie, zdaniem skarżących, rozstrzyga o sprzeczności z prawem decyzji co do cofnięcia dotacji za [...]r. Nadto, wskazały, że § [...]uchwały Rady Powiatu Nr [...]jednoznacznie postanawia, iż przyjęcie rozliczenia sporządzonego i przekazanego przez dotowanego jest równoznaczne z akceptacją rozliczenia się dotowanego z otrzymanej dotacji. Bez wątpienia w szkole, o którą chodzi, za wszystkie miesiące, dotowany sporządził i przekazał rozliczenia, a rozliczenia te zostały przyjęte, a zatem organ je zaakceptował. Część tych zdarzeń miała miejsce ponad [...] lata temu a część ponad [...] temu. Podkreśliły również, że nieprawdziwe jest twierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, iż dotowany podał za [...]r. liczbę uczniów niezgodną ze stanem faktycznym. Zarządowi Powiatu zarzucono zmianę interpretacji uchwały Rady Powiatu uznająca, że ostatni dzień miesiąca, w którym uczeń roku szkolnego rozpoczynającego się w dniu 1 września kończy szkołę to 30 czerwca a nie 31 sierpnia. Powołując się na przepisy ustawy o systemie oświaty skarżące wskazały, że dotacje przekazywane są w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca. Jeśli zatem ustawodawca ustalił, iż rok szkolny trwa 12 miesięcy, podzielił dotację na 12 części i użył zwrotu "każdego miesiąca" to Zarząd Powiatu nie może skrócić roku szkolnego o 2 miesiące, zabierając dwie części z dwunastoczęściowej dotacji i wyłączyć z roku kalendarzowego lipiec i sierpień. Spowodowałoby to również pozbawienie szkoły bezwzględnego uprawnienia jakim jest przyznane ustawą uzyskanie dotacji na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie wydatków ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz Zarządu Powiatu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004 r. utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Sprawy, w których skargi zostały wniesione przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie i postępowanie nie zostało zakończone, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), podlegają rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrywania skargi Sąd winien ustalić, do której z wyżej wymienionych kategorii aktów należy zaliczyć zaskarżoną uchwałę Zarządu Powiatu oraz czy zostały spełnione formalne przesłanki umożliwiające wniesienie skargi. Jeżeli przedmiotem uchwały zarządu gminy jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki, uchwała taka jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przez decyzję administracyjną rozumie się bowiem kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 kwietnia 2000 r., sygn. akt I CKN 582/98, LEX 50843). Uchwała Nr [...]Zarządu Powiatu z dnia [...]r. w sprawie cofnięcia dotacji dla "O." prowadzonego przez M. S. i T. W. zawiera władcze i jednostronne rozstrzygnięcie, skierowane w konkretnej sprawie do konkretnej osoby. Została podjęta w oparciu o przepisy uchwały Nr [...]Rady Powiatu z dnia [...]r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom niepublicznym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne oraz szkołom publicznym działającym na terenie Powiatu. Z kolei przepisy te zostały wydane w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 z późn. zm.). Brak jest, co prawda, w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa materialnego określenia formy działania organu administracji publicznej zarówno co do przyznania dotacji, jak i jej cofnięcia, nie oznacza to jednak, że w sytuacjach, kiedy przepis prawny nie ustanawia expressis verbis formy decyzji administracyjnej, stosowanie tej formy prawnej jest co do zasady niedopuszczalne (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88, OSPiKA z 1989 r., Nr 3, poz. 59). Należy bowiem zauważyć, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwienia sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez czasownikowe określenie kompetencji organu administracji do rozstrzygnięcia sprawy, używając na przykład takich terminów, jak "zezwala", "przydziela" czy też "cofa". O tym więc, czy organ administracji publicznej jest obowiązany wydać decyzję, powinno przesądzać to, czy zachodzi konieczność autorytatywnej konkretyzacji sytuacji prawnej jednostki. W świetle powyższego, Sąd uznał, że przedmiotowa uchwała Nr [...]Zarządu Powiatu jest decyzją administracyjną. Dodać należy, że uchwała spełnia wszelkie wymogi formalne określone w art. 107 k.p.a. Taka forma rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach indywidualnych jednostki wyłącza możliwość zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. (wyrok NSA z dnia 26 listopada 1991 r. sygn. akt SA/Wr 1010/91, ONSA 1992/1/10). Zgodnie z art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Skoro przedmiotowa uchwała Zarządu Powiatu jest decyzją administracyjną, zgodnie z art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organem wyższego stopnia właściwym do rozpatrzenia odwołania jest samorządowe kolegium odwoławcze. Strona skarżąca jednak nie skorzystała z przysługującego jej prawa odwołania się od decyzji, a tym samym nie wyczerpała przysługującego środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Okoliczność, że przedmiotowa uchwała nie zawiera żadnego pouczenia o sposobie i terminie jej zaskarżenia nie otwiera drogi do wniesienia skargi do Sądu w oparciu o art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stanowić może natomiast podstawę do złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, z zachowaniem zasad proceduralnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, wniesienie skargi przed wyczerpaniem przysługujących środków zaskarżenia czyni skargę niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).