SA/Sz 2078/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Asesor WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2004r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, wydania z naruszeniem prawa decyzji o pozwoleniu na budowę /. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Starosta decyzją z dnia [...] " nr [...]udzielił D. i W. Z. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej - [...] segmentów z garażami i przyłączami na działkach nr [...]położonych przy ul. [...] w [...] W wyniku zawiadomienia B. S. - właścicielki sąsiadującej działki nr [...],Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]dokonał pomiaru odległości realizowanego budynku od granicy działki nr [...]stwierdzając, że nie została zachowana wymagana przepisami prawa odległość. Według dokumentacji budowlanej odległość ta winna wynosić 4 m, w rzeczywistości wynosząc [...] m. Konsekwencją powyższego, decyzją z dnia [...]r., nr [...], zmieniono pozwolenie na budowę w części dotyczącej likwidacji otworów w ścianie szczytowej od strony działki nr [...]. Na wniosek inwestorów - D. i W. Z. z dnia [...]r. Starosta podjął w dniu [...] r. decyzję nr [...], opartą na art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zmieniając nią własną decyzję z dnia [...]r. zezwalającą na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych przy ul. [...]w [...]w ten sposób, że od strony południowo-zachodniej wyraził zgodę na dodatkowe okna oraz zmienił kolorystykę elewacji budynku. Podstawą dopuszczenia do wybudowania okien w ścianie szczytowej od strony działki nr [...]stanowiącej własność B. S., stał się, sporządzony przez geodetę, na zlecenie inwestora, protokół wznowienia znaków granicznych, wykonany na podstawie art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U .Nr 30, poz. 163 ze zm.). Według dokonanych przez geodetę pomiarów, odległość budynku bez ocieplenia w stosunku do granicy z działką nr [...]wyniosła od narożników budynku [...]m. Sygn. akt SA/Sz 2078/02 3 W związku z tym, że w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...]r. B. S., bez swojej winy, nie brała udziału, zostało wznowione postępowanie w sprawie zmiany decyzji o pozwolenie na budowę w przedmiocie dopuszczenia do lokalizacji okien od strony południowo-zachodniej. Decyzją z dnia [...]r., nr [...]Starosta w oparciu o art. 146 § 2 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...]r., znak: [...]. Badając sprawę po wznowieniu postępowania organ uznał, iż pomimo braku uczestnictwa w postępowaniu B. S., wydana zostałaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Powołując się na §9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich ustytowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140) stwierdził, że zbliżenie obiektu po wykonaniu [...]cm ocieplenia do granicy sąsiedniej działki na odległość [...]m, nie powinno być uznane jako istotne odstępstwo od warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W wyniku wniesionego przez B. S. odwołania od tej decyzji, Wojewoda decyzją z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy, na podstawie znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji projektowej ustalił, że nie został spełniony warunek wynikający z §12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym, okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej o więcej niż 0,5 m, natomiast balkony i loggie o więcej niż 1 m. Z załącznika do decyzji zmieniającej z dnia [...]r. - rys. [...]projektu budowlanego wynika, że okapy od strony [...]nie spełniają warunku zawartego w cyt. przepisie. Po powtórnym rozpatrzeniu sprawy Starosta, na podstawie art. 146 § 2 k.p.a., wydał w dniu [...]r. decyzję nr [...], ponownie odmawiając uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...]r. zmieniającej decyzję z [...]r. zezwalającą na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowe przy ul. [...]w [...]. Uzasadniając decyzję organ podał, że dokonał, przy Sygn. akt SA/Sz 2078/02 4 udziale inwestora, pomiarów okapu dachu od strony ściany szczytowej skrajnego segmentu, które wykazały, że jego szerokość wynosi [...]m, co oznacza, że zostały zachowane wymogi wynikające z §12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Od decyzji tej B. S. wniosła odwołanie podnosząc, iż nie znalazło się w niej wyjaśnienie dotyczące m.in. niezgodności wydanej decyzji z Planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...]określającego maksymalny współczynnik zabudowy - 0,4, który został znacznie przekroczony. Organ nie rozważył także kwestii realizacji zabudowy wielorodzinnej na terenach przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne. Nie odpowiedziano również na zarzut dotyczący pomiaru odległości pomiędzy budynkiem a granicą jej działki bez uwzględnienia ocieplenia budynku. Strona powołała się w tym zakresie na §9 pkt 2 rozporządzenia MGPiB z 14 grudnia 1994 r., który dopuszcza pomiary bez uwzględnienia ocieplenia tylko od terenowych urządzeń budowlanych a nie od granic nieruchomości. Ponadto zwróciła uwagę, że pomiaru okapu dachu od strony działki szczytowej skrajnego segmentu dokonano po ociepleniu budynku, a grubości ocieplenia nie uwzględniono w dokonanym pomiarze. Odwołująca podała również, że w dniu [...]r. na jej zlecenie, dokonano ponownego wytyczenia granic. Pomiary te zakwestionowały ustalenia geodety J. K. pracującego na zlecenie inwestora W. Z. Zdaniem B. S., J. K. źle wytyczył granice, przesuwając ją o [...] cm na jej niekorzyść. Dokonane obecnie pomiary odległości wznoszonego budynku od granicy jej działki wynoszą [...]m. Nie spełniony jest zatem §12 ust. 4 pkt 1 cyt. wyżej rozporządzenia stanowiący, że należy zachować odległość co najmniej 4 m zabudowy z sąsiednimi działkami dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi. Wojewoda po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...]r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji w całości stwierdzając wydanie z naruszeniem prawa decyzji Starosty z dnia [...]r., nr [...]zmieniającej decyzję z dnia [...]r. zezwalającą na budowę objętych postępowaniem budynków, zmienionej decyzją z dnia [...]r., a następnie zmienionej decyzją z dnia [...]r. Sygn. akt SA/Sz 2078/02 5 Organ odwoławczy stwierdził, że nie uchylił ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W motywach dokonanego rozstrzygnięcia organ II instancji podał m.in., że rozstrzygnięcie w sprawie rozgraniczenia pomiędzy działką skarżącej i działką inwestora, nie należy do właściwości organów administracji budowlanej. Jest to sprawa cywilna, która winna być rozstrzygnięta w postępowaniu przed sądami powszechnymi. W sytuacji, gdy strona skarżąca nie przedstawia dowodów do zarzutów naruszenia warunków technicznych - §12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r., organ odwoławczy nie ma podstaw do ich rozpatrzenia. Zdaniem organu, odwołująca się nie przedstawiła własnego dowodu na to, że granice te zostały naruszone. Odnosząc się do zdefiniowania pojęcia "zabudowy jednorodzinnej" wskazał, że pod tym określeniem należy rozumieć "budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie: wolnostojącym, bliźniaczym, szeregowy, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków". Zgodnie z informacją zawartą w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania tereniu z dnia [...]r., działki objęte inwestycją położone są na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolem [...]-"...tereny ogólnie mieszkaniowe...", co nie wyklucza budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na tym terenie. Współczynnik intensywności zabudowy odnosi się natomiast do danego obszaru objętego jednostką planistyczną a nie do granic działki objętych inwestycją. Ponadto, Wojewoda wyjaśnił, że fakt nie brania przez B. S. udziału w postępowaniu nie wpłynął w istocie na treść decyzji. Uwzględniając treść art. 146 § 2 k.p.a. organ stwierdził jedynie, że decyzja Starosty z dnia [...]r. została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 10 § 1 i art. 61 §4 k.p.a. B. S. wniosła od tej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie. W jej uzasadnieniu podała m.in., że nie zgadza się z dokumentami przedstawionymi przez inwestora, na podstawie których zmieniono decyzję, dlatego też podjęła czynności ponownego ustalenia przebiegu granicy między działkami, o czym poinformowała Wojewodę w odwołaniu z dnia [...]r. Na podstawie określonych w wyniku tych czynności granic, dokonano pomiarów Sygn. akt SA/Sz 2078/02 6 odległości wznoszonego budynku od granicy z jej działką, która wynosi [...]. Tak usytuowany budynek, w ocenie skarżącej, nie spełnia wymogów §12 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 19 grudnia 1994 r., który nakazuje zachować odległości 4 m zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami d!a budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi. W związku z powyższym wniosła o uchylenie decyzji Starosty z dnia [...] r. zmieniającej pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej realizowanej na działce nr [...]przy ul. [...]w [...]w części dotyczącej przywrócenia otworów w ścianie szczytowej od strony działki [...]. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji ostatecznej, dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, doprowadziła do stwierdzenia, że decyzja ta została podjęta z naruszeniem prawa. Jednym z głównych motywów skargi stała się, będąca przedmiotem sporu, kwestia odległości realizowanego przez inwestorów budynku od działki skarżącej. Odległość ta ma bowiem decydujący wpływ na możliwość usytuowania otworów okiennych w ścianie szczytowej realizowanego budynku mieszkalnego. Podstawowym dowodem przesądzającym o dopuszczeniu do zrealizowania przez inwestora otworów okiennych na ścianie budynku zwróconej w kierunku działki skarżącej, stał się załączony przez inwestora protokół wznowienia znaków granicznych wykonany przez geodetę J. K. Sygn. akt SA/Sz 2078/02 7 W trakcie postępowania odwoławczego B. S. zakwestionowała prawidłowość dokonanych przez geodetę ustaleń, informując organy w swym odwołaniu, że na jej zlecenie dokonano ponownego wytyczenia granic. Jak wskazała skarżąca na etapie wnoszonego odwołania, pomiary te podważyły wcześniejsze ustalenia geodety J. K. (str. [...] odwołania). Ustosunkowując się do tej kwestii organ odwoławczy zajął stanowisko, że rozstrzygnięcie w sprawie rozgraniczenia pomiędzy działką skarżącej i działką inwestora nie należy do właściwości organów administracji budowlanej, bowiem jest sprawą cywilną która winna być rozstrzygnięta w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Stwierdził zarazem, że skarżąca nie przedstawiła dowodów potwierdzających wnoszone zarzuty z których wywodzi naruszenie prawa w zakresie warunków technicznych, tj. naruszenie określonych w tych przepisach dopuszczalnych odległości pomiędzy budynkami. Z takim stanowiskiem Wojewody nie można się zgodzić. Organy administracji publicznej zobowiązane są przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1), do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć jakiegokolwiek dowodu, co nie oznacza, że nie może, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas jest obowiązany to uzasadnić, z jakiej robi to przyczyny. Pominięcie oceny określonego dowodu budzi uzasadnione wątpliwości co do trafności oceny innych środków dowodowych, może bowiem prowadzić do wadliwej ich oceny. W rozpatrywanej sprawie należy stwierdzić, że Wojewoda bezpodstawnie postawił skarżącej zarzutu nie przedstawienia dowodów mających poprzeć jej twierdzenia w sprawie, w sytuacji, gdy B. S. w odwołaniu na dowody takie się powołała. Organ odwoławczy pomimo posiadanych uprawnień procesowych, przedłożenia przywoływanych przed stronę dowodów nie zażądał. Tym samym nie można uznać, że Wojewoda poczynił wszelkie kroki niezbędne do zebrania pełnego materiału dowodowego, tj. do zapoznania się z wynikami pomiarów dokonanych przez geodetę powołanego na zlecenie B. S.. Okoliczność ta nabiera tym większego znaczenia w sprawie, bowiem Sygn. akt SA/Sz 2078/02 8 pomiary te zakwestionowały dowody (ustalenia) na podstawie których wydano decyzję zmieniającą orzeczenie w sprawie pozwolenia na budowę. Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania, co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie administracji. Podjęcie decyzji jedynie w oparciu o pomiary wykonane przez geodetę jednej ze stron postępowania, bez próby zapoznania się z pomiarami wskazywanymi przez stronę przeciwną i w konsekwencji bez możliwości dokonania obiektywnej oceny tych dowodów, stanowi istotne naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze, uznając że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.