SA/Sz 2127/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Asesor WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2004r. sprawy ze skargi H. F. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu /. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu H. F. w dniu [...]r. wystąpiła do Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z wnioskiem o podjęcie działań mających na celu wyeliminowanie przyczyn zarysowań ścian oraz spękania przewodów kominowych występujących, w stanowiącym jej własność, lokalu mieszkalnym położonym przy ul. [...] w [...]. Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1112 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), postanowieniem z dnia [...]r., nr [...]nakazał J. i E. B., H. F., Z. K., H. i G. K., Gminie [...]- współwłaścicielom nieruchomości położonej w [...]przy ul. [...] i oznaczone nr ew. [...], w obrębie [...], przedstawienia, w terminie 30 dni, ekspertyzy stanu technicznego budynku położonego na w/w działce gruntu. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji ustalił m.in., że: współwłaściciele nieruchomości – J. i E. B., dokonali zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia piwnicznego oraz zrealizowali roboty budowlane polegające na wykonaniu otworu w stropie i schodów do zaadaptowanego pomieszczenia bez decyzji o pozwoleniu na budowę, a przed nabyciem nieruchomości dokonali rozbiórki ścianek działowych, najemcy lokali dokonali w latach [...]-tych, bez decyzji o pozwoleniu na budowę, zmiany rodzaju ogrzewania zajmowanych lokali z tradycyjnego piecowego na co. etażowe na paliło stałe, H. F. w [...]r., jako najemca zajmowanego lokalu, bez decyzji o pozwoleniu na budowę, wykonała roboty budowlane w łazience polegające na zmianie wielkości obciążeń stropów poprzez zerwanie podłogi drewnianej i zagruzowanie przestrzeni międzybelkowej z ułożeniem izolacji poziomej, wykonaniu podłoża betonowego i ułożeniu terakoty, czynności kontrolne przeprowadzone dnia [...]r. nie zaprzeczyły, aby w lokalu H. F. nie występowały spękania ścian i kominów opisane w jej wniosku. Sygn. akt SA/Sz 2127/02 3 Powołując się na przepisy kodeksu cywilnego i wyrok NSA II SA/Kr 115/98 Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]stwierdził, że obowiązek należytego utrzymania stanu technicznego ścian i stropów, a także instalacji służących do wspólnego użytku, a znajdujących się wewnątrz lokali ciąży na wszystkich współwłaścicielach. Na skutek wniesionego przez H. F., H. i G. K. i Z. K. zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], w oparciu o art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadnieniem dokonanego rozstrzygnięcia stało się ustalenie przez organ odwoławczy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na niewłaściwej podstawie prawnej, tj. na art. 62 ust. 3, a winno być na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W wykonaniu powyższego rozstrzygnięcia Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na mocy art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...]., nr [...]nałożył na współwłaścicieli nieruchomości położonej w [...]przy ul. [...] obowiązek identyczny w swej treści, jak w postanowieniu z dnia [...]r., tj. obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego budynku. W uzasadnieniu podał te same motywy, które przywołał we wcześniejszym postanowieniu z dnia [...]r. dodając, że z przedłożonej przez H. F. inwentaryzacji i oceny stanu technicznego mieszkania nr [...] wynika, że w budynku nie występuje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a z uwagi na złożone przyczyny powstawania zarysowań, opracowujący inwentaryzację zalecił wykonanie ekspertyzy całego budynku. Na postanowienie to zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]złożyli H. F., G. K. i Z. K. Żalący się podnieśli, że w uzasadnieniu postanowienie posłużono się nieprawdziwymi i niepotwierdzonymi oskarżeniami. Zarzucili organowi I instancji prowadzenie postępowania z naruszeniem przepisów k.p.a. Wyrazili pogląd, że po uchyleniu postanowienia z dnia [...]r. należało wszcząć postępowanie i zgodnie z art. 61 § 4 powiadomić strony, a w trakcie prowadzonego postępowania informować je o postępach w sprawie. Sygn. akt SA/Sz 2127/02 4 W ocenie żalących, winnymi w sprawie są: B., który dokonał samowoli budowlanej i BTBS - jako zarządca zaniedbujący w rażący sposób swoje obowiązki wynikające z Prawa budowlanego. Dlatego też obowiązek wykonania ekspertyzy powinien być nałożony na zarządcę budynku ponieważ wiedział o dokonanej samowoli budowlanej przez B. i zaniechał dalszego postępowania w celu wstrzymania postępujących robót budowlanych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., postanowieniem z dnia [...]r., nr [...]utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy podał, że w przedmiotowym budynku właściciele poszczególnych mieszkań wykonali bez zgody właściwego organu wiele robót wymagających pozwolenia na budowę. Do organu nadzoru budowlanego wielokrotnie był zgłaszany niewłaściwy stan techniczny budynku, stwierdzono w trakcie wizji lokalnej, a także na podstawie sporządzonej inwentaryzacji mieszkania nr [...] istnienie zarysowań ścian i stropów w budynku. Wedle organu II instancji, nie jest możliwe ustalenie na podstawie zgromadzonych akt, kto spowodował powstanie zarysowań, w wyniku jakich robót one powstały, ani czy dotyczą ścian, czy jedynie warstwy tynku. Sporządzona ekspertyza pozwoli na ocenę, czy istnieje zagrożenie konstrukcji i określenie, w razie potrzeby, zakresu czynności koniecznych w celu usunięcia niewłaściwego stanu budynku. Powołując się na treść art. 61, art. 62 i 81 c ust. 2 organ stwierdził, że pozwalają one organom nadzoru budowlanego na wybór podmiotu, który zostanie zobowiązany do wypełnienia nałożonego obowiązku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]wyjaśnił również, że uchylenie wcześniejszego postanowienia Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nastąpiło jedynie z uwagi na powołanie się przez ten organ na niewłaściwą podstawę prawną, uznając jednocześnie zasadność nałożenia obowiązku na współwłaścicieli budynku. Dokonane przez Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]ustalenia stanowiły wystarczającą przesłankę do wydania zaskarżonego postanowienia, a przedmiotowa sprawa nie wymagała na tym etapie przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Ponadto, uchylenie postanowienie z dnia [...]r. nie stanowiło podstawy do wszczęcia nowego postępowania, gdyż postępowanie było w toku. Zgodnie z art. 123 k.p.a., postanowienia wydawane są w toku postępowania i nie rozstrzygają w istocie sprawy. Zatem za bezzasadny organ uznał zarzut niezgodnych z kodeksem postępowania administracyjnego działań Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. H. F. złożyła na to postanowienie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie. Opisując obszernie dotychczasowy przebieg sprawy stwierdziła, że tok postępowania, zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia, był nieprawidłowy. Zakwestionowała możliwość wydania nowego postanowienia w sytuacji nie przeprowadzenia prawidłowego i zgodnego z prawem postępowania administracyjnego, z powiadomieniem stron o jego wszczęciu wraz z udostępnieniem dokumentów zgromadzonych podczas postępowania. Jedynym nowym dokumentem stała się złożona przez skarżącą dokumentacja inwetaryzacyjna stanu technicznego jej mieszkania wykonana w [...]r. H. F. podniosła, że Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]w ogóle nie uwzględnił wskazywanego faktu zagrożenia ze strony popękanych przewodów kominowych i że do palących się kominów wzywana była kilkakrotnie straż pożarna. Na okoliczność tą przedłożyła zaświadczenie Naczelnika Ochotniczej Straży Pożarnej w [...]z dnia [...] r. Skarżąca stwierdziła, że opieszałość urzędnika, nieprawidłowe i niezgodne z prawem i faktami postępowanie administracyjne, brak wyegzekwowania przez administrację państwową obowiązków zarządcy wynikających z prawa budowlanego i celowe pomijanie roli jaką odegrały BTBS-y w tej sprawie, przyczyniło się do bezpośredniej i postępującej degradacji budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Z mocy art 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone. Art. 7 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej m.in. obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego - zasada prawdy obiektywnej. Realizacja tej zasady ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, a prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z zasadą tą ściśle związany jest obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który wynika z art. 77 § 1 k.p.a. Efekt tych ustaleń powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego przez organ orzeczenia niezależnie, czy nastąpi ono w formie decyzji czy też postanowienia (art. 107 —► art. 144 k.p.a.). Przepis art. 107 § 3 k.p.a. statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, co akcentuje mocno wysoką rangę uzasadnienia faktycznego decyzji. Obowiązek ten w równym stopniu spoczywa na organach I jak i II instancji. Uzasadnienie decyzji powinno zawierać m.in. wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów na których organ się oparł zajmując swoje stanowisko w sprawie. Kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła Sąd do stwierdzenia naruszenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza wskazanych w uzasadnieniu faktycznym postanowienia przesłanek dokonanego przez organ II instancji rozstrzygnięcia nie pozwala na przyjęcie, że postanowienie to odpowiada prawu. Wskazane przez organ II instancji podstawy przyjętego stanowiska w dużej części nie zostały poparte konkretnymi dowodami, albo nie znalazły oparcia w przywołanym materiale dowodowym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]uzasadniając swe stanowisko stwierdził m.in. "Z akt sprawy wynika, że w przedmiotowym budynku właściciele poszczególnych mieszkań wykonali, bez zgody właściwego organu, wiele robót wymagających pozwolenia na budowę." Poza tym ogólnikowym stwierdzeniem odnoszącym się do wszystkich właścicieli mieszkań, a będącego doniosłym ustaleniem w sprawie, organ nie wskazał konkretnego przypadku samowoli budowlanej. Formułując taki wniosek organ nie przywołał żadnego konkretnego dowodu potwierdzającego jego trafność i pozwalającego na poddanie go rzetelnej weryfikacji. Jednocześnie zaś naraził się na uzasadniony zarzut wadliwego ustalenia stanu faktycznego w sprawie i nieprzekonywującego uzasadnienia decyzji. Powołanie się przez organ odwoławczy na mające mieć miejsce samowole budowlane miało tym większe znaczenie w sprawie, że było kwestionowane przez strony już we wniesionym zażaleniu z dnia [...]r. Nakładało to na organ obowiązek ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w złożonym zażaleniu. Ponadto, w uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał "... stwierdzono w trakcie wizji lokalnej, a także na podstawie sporządzonej inwentaryzacji mieszkania nr [...], istnienie zarysowań ścian i stropów budynku". Organ nie wskazał z jakiej daty pochodzi przywołana wizja lokalna mająca stanowić dowód w sprawie. W aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu [...]r. i można domniemywać, że na ten dokument powołał się organ odwoławczy w swym rozstrzygnięciu. Jednakże z treści tegoż protokołu nie wynika aby Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]dokonał ustaleń dotyczących stanu technicznego budynku oraz aby stwierdził istnienie zarysowań ścian i stropów budynku. Przywołanie zatem jako dowodu mającego potwierdzić istnienie zarysowań ścian i stropów budynku, ustaleń z wizji lokalnej nie znalazło potwierdzenia we wskazanym dokumencie. W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób dostateczny podnoszonej przez skarżącą sprawy zagrożenia bezpieczeństwa życia osób i mienia ze strony popękanych przewodów kominowych. Na okoliczność tą wskazywała skarżąca już we wniosku z dnia [...]r. W piśmie z dnia [...]r. Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]stwierdza, że "do dnia [...]r. nie uzyskano potwierdzenia z PSP w [...], ani też z OSP w [...], aby jednostki straży pożarnej interweniowały przy gaszeniu palącej się sadzy przewodów kominowych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...]". W aktach sprawy brak jest jednak dowodów potwierdzających poczynienie przez organ w tym kierunku jakichkolwiek kroków zmierzających do wyjaśnienia tej kwestii. Wobec przedłożenia przez skarżącą zaświadczenia wystawionego przez Naczelnika OSP w [...]o mającej miejsce interwencji straży pożarnej przy gaszeniu nieszczelnych przewodów kominowych, grożących bezpośrednim zapaleniem poszycia dachowego, wątpliwość budzić może trafność działań i podstawa prawna podjętych przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięć w kontekście mogącego wystąpić zagrożenia życia lub mienia. Zebrany w sprawie materiał dowodowy uniemożliwia Sądowi poddanie ocenie zarzut naruszenia w prowadzonym postępowaniu przez organy nadzoru budowlanego zasady czynnego udziału stron wraz z wynikającymi z tego prawa wszystkimi konsekwencjami. O pierwszych czynnościach w sprawie zawiadomione zostało [...]Towarzystwo Budownictwa Społecznego Spółka z o.o. w [...]. Z pisma tejże Spółki z dnia [...]r. wynika, że występowała ona w sprawie jako administrator Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości [...]. Stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy z 1994 r. o własności lokali właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. W przypadku dokonania wyboru zarządu, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 20 ust. 2 ustawy). W przypadku tzw. małej wspólnoty mieszkaniowej, tj. nie przekraczającej siedmiu samodzielnych lokali, zarządzanie odbywa się na zasadach przewidzianych dla współwłasności nieruchomości (art. 199-209 k.c, oraz art. 608, 611-616 k.p.c). Taka wspólnota może powierzyć zarząd osobie trzeciej. O zakresie tego umocowania, decyduje umowa zawarta między wspólnotą, a zarządcą-administratorem. W przedmiotowej sprawie Inspektor Nadzoru Budowlanego nie powiadomił o toczącym się postępowaniu Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości [...] w [...], dopuszczając pierwotnie do uczestnictwa w postępowaniu [...]Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. Nie zbadał jednakże zakresu upoważnienia [...]Towarzystwa Budownictwa Społecznego do reprezentowania członków Wspólnoty Mieszkaniowej, który to zakres wynikać powinien z umowy o administrowanie nieruchomością. Umowy takiej brak jest w aktach sprawy. Dla porządku prawnego należy zwrócić uwagę, że przedstawione w zaskarżonym postanowieniu wywody odnoszące się do przyczyn uprzedniego uchylenia postanowienia Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]r. potwierdzają oczywiste naruszenie przez organ odwoławczy postanowień art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten dopuszcza możliwość uchylenia przez organ odwoławczy decyzji (postanowienia) organu I instancji wyłącznie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Żadne inne wady postępowania, ani wady orzeczenia podjętego w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj rozstrzygnięć organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2000, s. 540 i nasi). Mając powyższe na uwadze, uznając, że- zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.