SA/Sz 215/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Asesor WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Robert Rozbicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2004r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1 i 2 oraz art. 6 pkt 6 lit. a i b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzją z dnia [...]r., nr [...], uznał J. J. za osobę bezrobotną z dniem [...]r. jednocześnie odmawiając przyznania prawa do zasiłku. Na podstawie zgromadzonych dokumentów organ ustalił, że J. J. spełniła warunki do uznania ją za osobę bezrobotną, jednakże suma okresów, o których mowa w art. 23 ust. 1 i 2 w/w ustawy, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, co stanowi przeszkodę przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. J. J. we wniesionym od tej decyzji odwołaniu wskazała m.in., że pozostaje bez pracy od [...] r., tj. od czasu ukończenia studiów, a stan ten nie wynika z jej złej woli, lecz spowodowany jest sytuacją na rynku pracy. Wskazała, że jedyne jej źródło utrzymania to zasiłek z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w wys. [...]zł. Zdaniem odwołującej się, w takiej sytuacji, powoływanie się na art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jest łamaniem Konstytucji, która gwarantuje każdemu obywatelowi minimum socjalne i narusza prawa człowieka - podpisaną przez Polskę - Międzynarodową Konwencję Praw Człowieka. Wojewoda, po rozpatrzeniu sprawy wskutek wniesionego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu dokonanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że na dzień rejestracji J. J.k przedłożyła świadectwo pracy ze Spółki z o.o. "T." potwierdzające okres zatrudnienia od [...]r. do [...]r. w pełnym wymiarze czasu pracy. Wynika z tego, że J. J. przepracowała okres [...] dni. Przywołując treść art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, organ odwoławczy stwierdził, że nawet w przypadku udokumentowania przez stronę, podanego w karcie rejestracyjnej okresu zatrudnienia od [...]r. do [...]r., okres uprawniający do zasiłku wyniósłby [...] dni. Tym samym brak było podstaw do przyznania odwołującej się prawa do zasiłku. W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie, uzupełnionej pismem z dnia [...]r.,J. J. podała, że wobec nie posiadania środków do życia i braku ofert pracy, decyzja odmawiająca prawo do zasiłku jest krzywdząca. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie jej niezgodności z prawem. J. J. przyznała, że decyzja jest zgodna z ustawą z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W ocenie skarżącej, jest jednak sprzeczna z Konstytucją RP, w szczególności z art. 5 rozdziału I o zapewnieniu praw człowieka i obywatela. Tym samym zastosowanie tej ustawy narusza postanowienia międzynarodowych umów, do których przestrzegania Polska się zobowiązała, jako ich strona. Dotyczy to w szczególności art. 22 i art. 25 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka. Według skarżącej, ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu odmawia jej prawa do tego zabezpieczenia i Rząd Polski nic nie robi, żeby zapewnić obywatelom zabezpieczenie społeczne i zatrudnienie, czym narusza art. 65 pkt 5 i art. 67 pkt 2 Konstytucji. Otrzymywana na mocy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej kwota [...]zł. miesięcznie, jest niewystarczająca i nie stanowi żadnego zabezpieczenia. Jedynym posiadanym prawem jest prawo do świadczeń leczniczych, które również zagwarantowane są tylko na papierze. W rzeczywistości brakuje pieniędzy na leczenie, mimo opłaconych przez Powiatowy Urząd Pracy składek na ubezpieczenie zdrowotne. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję - w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia - poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. W przypadku nie zaistnienia takich uchybień Sąd oddala skargę. W rozpatrywanej skardze nie zawarto zarzutów związanych z naruszeniem przez organy administracji przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu lub przepisów prawa procesowego (kodeksu postępowania administracyjnego). Strona skarżąca przyznała, że zaskarżona decyzja jest zgodna z ustawą o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W uzasadnieniu skargi podniesiono natomiast zarzuty: - niezgodności ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z Konstytucją, - bezczynności i naruszenia Konstytucji przez Radę Ministrów, - naruszenia Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka. Z uwagi na to, że adresatem zawartych w skardze zarzutów dotyczących niekonstytucyjności ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stał się tutejszy Sąd, należy wyjaśnić, że w myśl art. 188 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483), o zgodności ustawy i umów międzynarodowych z Konstytucją, o zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie i o zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami, orzeka Trybunał Konstytucyjny. Przy czym, z wnioskiem w w/w sprawach do Trybunału Konstytucyjnego wystąpić mogą: 1) Prezydent Rzeczypospolitej, Marszałek Sejmu, Marszałek Senatu, Prezes Rady Ministrów, 50 posłów, 30 senatorów, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokurator Generalny, Prezes Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich, 2) Krajowa Rada Sądownictwa w zakresie, o którym mowa w art. 186 ust. 2, 3) organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, 4) ogólnokrajowe organy związków zawodowych oraz ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji zawodowych, 5) kościoły i inne związki wyznaniowe, 6) podmioty określone w art. 79 w zakresie w nim wskazanym. Podmioty, o których mowa w pkt 3-5, mogą wystąpić z takim wnioskiem, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania (art. 191 Konstytucji). W art. 79 Konstytucja zagwarantowano jednakże każdemu, czyjego konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, prawo, na zasadach określonych w ustawie, wniesienia skargi do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Zasady wnoszenia skarg konstytucyjnych zostały uregulowane w ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym - Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm. (szerzej: M. Masternak-Kubiak "Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym", Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1998, s. 52 i nast.). Ponadto, organem stojącym na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji oraz innych aktach normatywnych jest Rzecznik Praw Obywatelskich, którego zakres i sposób działania określony został w ustawie z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147). Wniosek kierowany do Rzecznika jest wolny od opłat i nie wymaga zachowania szczególnej formy (art. 10 w/w ustawy). Sąd administracyjny nie może orzekać samodzielnie o niezgodności przepisów ustawowych z Konstytucją. Sąd jest natomiast uprawniony, na mocy art. 193 Konstytucji, do przedstawiania Trybunałowi Konstytucyjnemu pytań prawnych co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przewidziane w art. 193 Konstytucji uprawnienie sądu do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym ma miejsce w przypadku, gdy sąd ma zastrzeżenia co do konstytucyjności danego przepisu prawa. W tym miejscu należy zauważyć, że we wniesionej skardze nie wskazano konkretnie, które z przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu naruszają postanowienia Konstytucji. W niniejszej sprawie, skład orzekający tut. Sądu nie powziął wątpliwości co do niekonstytucyjności zastosowanych w sprawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a w szczególności art. 23 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Poszczególne przepisy w/w ustawy jak i poprzedzającej ją ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457 ze zm.), niejednokrotnie poddawane były ocenie przez Trybunał Konstytucyjny. W orzeczeniu z dnia 13 lipca 1993 r. (P. 7/92, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 27) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na to, że zasiłek dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu ex lege ze środków Funduszu Pracy, który tworzony jest ze składek opłacanych przez pracodawców za osoby zatrudnione, jak i ze składek opłacanych przez osoby podlegające ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej pozarolniczej działalności. Jednocześnie przywołał zasadę, wedle której od bezrobotnego wymaga się określonego stażu zasiłkowego, a więc okresu zatrudnienia lub prowadzenia innego rodzaju działalności pozarolniczej, z którą wiąże się obowiązek opłacania składek. W swych wnioskach Trybunał Konstytucyjny nie zarzucił niezgodności z konstytucją zasady ustalonej, w stanowiącym podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, art. 23 ust. 1 pkt 2, a uprzednio w art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z 16 października 1991 r., która warunkuje prawo do przyznania zasiłku dla bezrobotnego od określonego stażu pracy, w okresie 180 dni poprzedzających dzień zarejestrowania się w urzędzie pracy. Aby odnieść się do zarzutu bezczynności i łamania Konstytucji przez Radę Ministrów przywołania wymaga zakres działalności sądów administracyjnych, który określony został w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Rada Ministrów nie jest organem administracji publicznej, a zatem ocena jej działalności nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W uzasadnieniu skargi strona podniosła zarzut naruszenia art. 22 i 25 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka. W ujęciu historycznym, w czasie gdy powstawała Powszechna Deklaracja Praw Człowieka, myślano o niej jako o deklaracji zasad. Nie postrzegano jej jako zbioru wiążących norm. Jako taka, Deklaracja odegrała ważną rolę w tworzeniu określonych standardów. Dla rzeczywistego wejścia w życie wymagała jednak instrumentów wykonawczych. W celu wprowadzenia w życie niektórych praw zawartych w Powszechnej Deklaracji, 4 listopada 1950 r. państwa - członkowie Rady Europy podpisały w Rzymie Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, która weszła w życie 8 września 1953 r. po ratyfikowaniu ją przez pierwszych dziesięć państw. Proces wpisywania zasad, zawartych w Deklaracji, w obowiązujące dokumenty międzynarodowe był kontynuowany wraz z uchwaleniem Międzynarodowych Paktów Praw Człowieka z 1966 r. Trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 czerwca 1991 r., II SA 35/92 (ONSA z 1991 r. nr 3-4, poz. 64), że podstawowe normy prawa międzynarodowego, dotyczące ochrony praw człowieka i obywatela, muszą być ważnymi wskazówkami interpretacyjnymi norm prawa wewnętrznego. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że treść skargi zdaje się wskazywać na zarzut nie zapewnienia przez Państwo Polskie należytego minimum socjalnego. Świadczą o tym przywołane art. 22 i 25 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka. Zgodnie z treścią art. 22 Deklaracji, każdy człowiek ma jako członek społeczeństwa prawo do ubezpieczeń społecznych; ma również prawo do urzeczywistniania - poprzez wysiłek narodowy i współpracę międzynarodową oraz zgodnie z organizacją i zasobami każdego Państwa - swych praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych, niezbędnych dla jego godności i swobodnego rozwoju jego osobowości. Stosownie do art. 25 ust. 1 Deklaracji, każdy człowiek ma prawo do stopy życiowej zapewniającej zdrowie i dobrobyt jego i jego rodziny, włączając w to wyżywienie, odzież, mieszkanie, opiekę lekarską i konieczne świadczenia socjalne, oraz prawo do ubezpieczenia na wypadek bezrobocia, choroby, niezdolności do pracy, wdowieństwa, starości lub utraty środków do życia w inny sposób od niego niezależny. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia wprost zapisów Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, uchwalonej przez Zgromadzenie Ogólne Organizacji Narodów Zjednoczonych w dniu 10 grudnia 1948 r. należy zauważyć, że Deklaracja ta posiada przymiot określany w nauce mianem tzw. -miękkiego prawa", co oznacza, iż ma ona jedynie formę postulatu a nie zobowiązania. Jak wskazuje sama nazwa tego aktu, jest to wyłącznie akt o charakterze deklaratoryjnym, poprzez przyjęcie którego określone państwa wyraziły stanowisko co do modelowego wzorca, który winien być uwzględniany przy kształtowaniu konkretnych norm prawa międzynarodowego i wewnętrznego. Z tego powodu Deklaracja nie ma rangi i mocy przepisu prawa obowiązującego w tym sensie, że nie wywołuje bezpośredniego wpływu na obowiązki lub uprawnienia obywateli, nie stanowiąc tym samym podstawy do skutecznego żądania przez poszczególnych obywateli państw, określonych i zindywidualizowanych skutków prawnych. Dodatkowo Sąd zauważył, że podniesienie w skardze kwestii nie zapewnienia skarżącej minimum socjalnego wobec nie posiadania przez skarżącą środków do życia i powołanie się na nie spełniającą tych wymogów, zdaniem J. J., przyznaną z pomocy społecznej kwotę [...]zł. miesięcznie, nie może być poddane ocenie Sądu w postępowaniu mającym na celu zbadanie zgodności z prawem decyzji odmawiającej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Kwestia nie przyznania lub przyznania pomocy społecznej ze strony państwa w wysokości, w ocenie skarżącej niewystarczającej, mogłaby stać się ewentualnie przedmiotem rozważać w zakresie badania prawidłowości działania organów administracji publicznej przy stosowaniu odpowiednich przepisów ustawy o pomocy społecznej. W niniejszej sprawie przeprowadzenie takich ustaleń wykraczałoby poza granice sprawy. Sąd zbadał, działając z urzędu, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie dopatrzył się naruszenia przez Wojewodę przepisów prawa - w szczególności obowiązującej na dzień wydania decyzji ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz przepisów procedury administracyjnej, uzasadniających uwzględnienie skargi. Rekapitulując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jako niezasadna musiała ulec oddaleniem, co orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).