SA/Sz 2153/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Płocharska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi D.i S.N. na decyzję Wojewody z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1. u c h y l a zaskarżoną decyzję 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3. z a s ą d z a na rzecz skarżących D. i S.N. od Wojewody kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz.1126 z późń. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071) Burmistrz Miasta i Gminy [...] zgodnie z porozumieniem z dnia [...] zawartym w sprawie powierzenia Miastu i Gminie prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Starosty [...] jako organu administracji architektoniczno - budowlanej, po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia [...]r. nr rejestru organu nadzoru budowlanego [...]zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę D. i S.N. budynku mieszkalno - usługowego w [...], nr ewidencyjny działek [...]. W dniu [...]r. odwołanie od powyższej decyzji wnieśli L.K. i J.C.. Następnie pismem z dnia [...]r. L.K. i J.C. do odwołania z dnia [...]r. do Wojewody od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy nr [...] z dnia [...] r. dołączyli kopie następujących pism istotnych w przedmiotowej sprawie: - Zastępca Burmistrza Miasta i Gminy [...] - pismo do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - pismo Białogardzkiej Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] nr[...]. Nadto pismem z dnia [...] r. do odwołania z dnia [...]r. dołączyli dodatkowe kopie istotnych w sprawie pism. Jednocześnie L.K. i J.C. podnieśli, że rozpoczęta przez Państwa N. budowa wskazuje na zwartą zabudowę z ich budynkiem [...]. Z ostatnich decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanych dla poprzedniego właściciela działki [...] wynika, że zostały naruszone ich prawa. Natomiast zapis o zabudowie pierzowej dotyczy ul. [...]. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydając decyzję nr [...] z dnia [...]r., nie powiadomił ich o postępowaniu dla nowego właściciela działki nr [...]. Rozpatrując odwołanie L. K. i J. C. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...]r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego w [...] na działce nr [...] dla D. i S.N. Wojewoda decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie w sprawie. Wojewoda stwierdził, iż jedną z podstawowych zasad ustawy Prawo budowlane jest zasada, że wszystkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżący w dniu [...]r. złożyli w Urzędzie Miasta i Gminy [...] wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią usługowo - handlową w [...]. W dniu [...] L.K. i J.C. złożyli skargę do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z żądaniem wstrzymania robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...], oraz protest z dnia [...]r. z prośbą o szybką interwencję w celu wstrzymania budowy. Z materiału dowodowego wynika, iż w dniu [...]r. Inwestor złożył zawiadomienie o terminie rozpoczęcia robót budowlanych. W trakcie trwającego postępowania odwoławczego w dniu [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę spornej budowy i spisał protokół kontroli z którego wynika, że roboty budowlane trwają i wykonane zostały ściany parteru do wysokości stropu. Wobec takiego stanu prawnego i faktycznego postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe. W tej sytuacji organ decyzją wydaną w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił i umorzył postępowanie, ponieważ zachodzą okoliczności wymienione w art. 105 § 1 kpa, a dalsze postępowanie w sprawie prowadzić będzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. Powyższą decyzję ostateczną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżyli D. i S.N. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody ewentualnie uchylenie jej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż po wydaniu i uprawomocnieniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę budynku mieszkalno - usługowego rozpoczęli roboty budowlane. W [...]r. otrzymali zaskarżoną decyzję, która uchyla decyzję zezwalającą na budowę i umarza postępowanie w sprawie. Z uzasadnienia decyzji skarżący dowiedzieli się, że postępowanie zostało wszczęte na skutek skargi Panów K. i C. żądającej wstrzymania prowadzonych przez nich robót budowlanych a następnie protestu z prośbą o szybką interwencję w celu wstrzymania robót. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...]r. przeprowadził kontrolę budowy i spisał protokół z którego wynika, że roboty budowlane trwają i wykonane są do wysokości stropu nad parterem. W oparciu o powyższe organ II instancji decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił i umorzył postępowanie, z uwagi na zachodzące okoliczności wymienione w art. 105 kpa. Skarżący nie zgadzają się z powyższą decyzją, wskazując iż w kontekście wyrażonej w art. 6-7 i 11 kpa zasady działania organu w sposób budzący zaufanie obywateli do organu, w trakcie postępowania naruszono następujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego: art. 16 § 1, art. 105, art. 138, art. 107. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja nie może być utrzymana w obrocie prawnym, bowiem rażąco narusza prawo. Zarówno powołana podstawa prawna, treść rozstrzygnięcia oraz pouczenie o środkach prawnych jednoznacznie nadają zaskarżonej decyzji postać rozstrzygnięcia odwoławczego, które może być wydane tylko po rozpatrzeniu odwołania od nieostatecznej decyzji pierwszoinstancyjnej. Jednakże w niniejszej sprawie postępowanie przed organem odwoławczym normowane przepisami art. 136 - 139 kpa nie zostało podjęte, ponieważ w terminie 14 dni od doręczenia stronie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...]r. nie zostało wniesione od niej odwołanie. Natomiast organ administracji wydając zaskarżoną decyzję pominął tę okoliczność, podnosząc tylko, że rozstrzygnięcie nastąpiło "po analizie materiału dowodowego", gdy tymczasem zdarzeniem uruchamiającym postępowanie zakończone wydaniem przedmiotowej decyzji były pisma Panów K. i C., którym jednak nie można przypisać waloru odwołania z uwagi na przekroczenie terminu (art. art. 129 § 2 kpa ) oraz dlatego, że nie są Oni stroną w rozumieniu art. 28 kpa, gdyż postępowanie dotyczy ich interesu faktycznego a nie prawnego. Zgodnie z obowiązującymi przepisami w sytuacji, kiedy w określonym terminie nie zostało wniesione odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] udzielającej pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 16 § 1 kpa decyzja stała się ostateczna. Uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadku i w trybie określonym w przepisach z rozdziału 12 i 13 kpa. Wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 138 kpa bez wniesienia odwołania przez stronę postępowania stanowi rażące naruszenie powołanego przepisu oraz art. 16 § 1 kpa. Ponadto zaskarżona decyzja narusza dyspozycję art. 107 kpa, bowiem nie zawiera uzasadnienia prawnego a uzasadnienie faktyczne jest niepełne, mimo tego, że powinno zawierać dokładny opis przeprowadzonego postępowania dowodowego. Poza tym decyzja jest wewnętrznie sprzeczna , co utrudnia jej kontrolę a w uzasadnieniu prawnym powołano tylko art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 kpa bez podania przyczyn kwalifikacji prawnej i zastosowanych metod wykładni. W odpowiedzi Wojewoda , podtrzymał stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł,, co następuje: Właściwość Sądu ustalono na podstawie art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/ w myśl którego sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 11270 ze zm./ doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest zasadna. Sąd podziela stanowisko Wojewody , że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Prowadzenie robót w czasie gdy decyzja nie posiada przymiotu ostateczności, a także po wniesieniu przez strony odwołania wskazuje na to, że w sprawie doszło do samowoli budowlanej. Dokonanie takiego ustalenia pozwala organowi odwoławczemu na uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania organu I instancji. Jednak wspomniane ustalenia muszą być poprzedzone postępowaniem dowodowym, które jednoznacznie określi, w którym momencie doszło do samowoli budowlanej i jaka część robót została dokonana w warunkach samowoli budowlanej. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania dowodowego, którego wynika uzasadniałby podjęcie decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę i umorzenia postępowania. Sąd ustalił, że w aktach sprawy brak jest dowodów /zwrotne oświadczenie odbioru/ doręczenia pp. D. i S.N., tak pisma z [...]r. skierowanego przez L. K. i J.C. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jak i pisma - protestu z [...]r. z prośbą o szybką interwencję w celu wstrzymania budowy. Zawiadomienie z [...]r. złożone przez pp. N. o zamiarze rozpoczęcia robót w dniu [...]r. jest wyrazem intencji ze strony inwestorów ale w materiałach sprawy nie ma dowodów czy istotnie w tym dniu rozpoczęto roboty budowlane. Z protokołu kontroli budowy, którą przeprowadził [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wynika zdaniem Sądu nie to, że roboty trwają lecz stan zaawansowania robót. Sąd ustalił, że na dzień [...]r. wykonano stan surowy ścian parteru do wysokości stropu nad parterem, a zapis w dzienniku budowy stanowi, że roboty budowlane rozpoczęto [...]r.. W myśl art. 130 § 2 kpa wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji, a zgodnie z art. 131 o wniesieniu odwołania organ administracji publicznej , który wydał decyzję zawiadomi strony. Obowiązkiem organu administracji jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego, a podjęte w tym celu czynności procesowe winny być prawidłowo udokumentowane. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ ustali, czy w istocie w przedmiotowej sprawie wystąpiła samowola budowlana. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana na podstawie art. 152 tej ustawy. Sąd orzekł też o kosztach postępowania zgodnie z art. 200 w/w ustawy.