SA/Sz 2190/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędzia WSA Barbara Gebel Protokolant Edyta Wójtowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi M. na decyzję Wojewody z dnia [...] . Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na przebudowę o d d a l a skargę Decyzją z dnia [...] r., nr [...] , Starosta na podstawie art.104 Kpa oraz art.28, art.33 ust.1, art.34 ust.4 i art.36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 z późn.zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej pozwolenia na przebudowę instalacji gazowej wraz z wykonaniem kotłowni gazowej w istniejącym budynku mieszkalnym, wielorodzinnym, położonym przy ul. [...] w [...] Od decyzji tej odwołanie wniósł Burmistrz w imieniu Gminy Miejskiej wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem Burmistrza, zaskarżona decyzja narusza interes prawny i faktyczny Gminy Miejskiej. Gmina poniosła znaczne koszty wykonania "Planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe Gminy Miejskiej Celem sporządzenia tego planu jest optymalizacja rozwiązań organizacyjnych, ekonomicznych i technicznych w zakresie zaopatrzenia w ciepło Miasta. Od wielu lat z budżetu Miasta przeznacza się środki na remont i modernizację kotłowni Miasta. Miejska Energetyka Cieplna Sp.z o.o., której jedynym udziałowcem jest Gmina, podjęła szereg działań zmierzających do likwidacji kotłowni lokalnych i tym samym zmniejszenia zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego. Budowa trzech nowych kotłowni w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych i odłączenie ich od miejskiej sieci cieplnej zmierza w kierunku odwrotnym. Wojewoda decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przytoczył treść art. 35 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Prawo budowlane i wyjaśnił, że wymagane tym przepisem sprawdzenia są obowiązkowe. Brak ich dokonania lub dokonanie w sposób niewłaściwy oznaczałoby, że dana decyzja byłaby wadliwa, jako wydana z naruszeniem prawa, mającym cechy rażącego naruszenia prawa pociągającego za sobą nieważność decyzji. Organ odwoławczy ustalił, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] teren, na którym znajduje się przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny, w którym projektuje się kotłownię lokalną, oznaczono symbolem [...] zabudowa wielorodzinna do uzupełnienia". Plan ten nie precyzuje sposobu zasilania w ciepło budynków wielorodzinnych, realizacja spornej inwestycji nie narusza więc ustaleń obowiązującego planu. Inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył dokumenty wymagane art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Przedłożony projekt budowlany spełnia warunki określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. (Dz.U. Nr 140, poz. 906) w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Projekt budowlany opracowany został przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Wojewoda wyjaśnił dalej, że przedłożone rozwiązanie projektowe oraz załączone dowody spełniają wymagania art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, organ I instancji zobowiązany był do wydania pozwolenia na budowę zgodnie z intencją art. 35 ust. 4 ww.ustawy. Odnosząc się do zarzutów odwołujących się stwierdził, że analiza materiału dowodowego wykazała, iż powołany w pismach i odwołaniach" Plan zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe Gminy Miejskiej " uchwalony przez Radę Miasta . nie jest częścią składową miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. [...] , a ponieważ w/w uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa nie jest aktem prawa miejscowego. Ponadto jak wynika z tekstu "Planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe" ustalenia zawarte w nim powinny być uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustaleń tych jednak nie wprowadzono do obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. [...] . Argumentacja odwołań jest zdaniem organu odwoławczego nieuzasadniona ponieważ zaprojektowana kotłownia nie jest kotłownią osiedlową, a jedynie lokalną dla mieszkańców budynku nr [...] przy ul. [...] . Zgodnie z obowiązującymi przepisami kotłownia gazowa o niewielkiej mocy nie stanowi źródła zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego i nie wymaga opracowania operatu ochrony powietrza atmosferycznego, ani też uzyskania pozwolenia na emisję pyłów i gazów do powietrza. Decyzja Wojewody została przez Miasto zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze podniesiono, iż decyzja narusza obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy Prawo energetyczne. Budowa trzech kotłowni gazowych w centrum miasta, które mają zastąpić istniejący system ciepłowniczy, oparty na poborze energii cieplnej z miejskiej sieci ciepłowniczej, spowoduje rozregulowanie tego systemu i stworzy zagrożenie bezpieczeństwa dla mieszkańców tej części miasta. Analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, że Starosta wydając decyzją o pozwoleniu na budowę kotłowni gazowej i zatwierdzeniu projektu nie sprawdził czy projekt jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska. Gdyby takie sprawdzenie faktycznie nastąpiło to stwierdzono by, że przedłożony projekt narusza art.137, art.141 ust.1 i art.144 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Organy administracji publicznej nie zakwestionowały projektu pomimo, że nowe kotłownie gazowe będą powodować pogorszenie stanu środowiska w tym rejonie miasta. Projekt nie został także oceniony pod kątem przepisów ustawy Prawo energetyczne. Gminy wykonując przepisy ww. ustawy są zobowiązane do zbilansowania potrzeb energetycznych na swoim terenie oraz do planowania i organizacji zaopatrzenia w ciepło i paliwa gazowe - mając na uwadze zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego, oszczędne i racjonalne użytkowanie paliw i energii, uwzględnienie wymogów ochrony środowiska oraz ochrony interesów odbiorców i minimalizację kosztów. Plan uciepłownienia został uchwalony w [...] r. i jego ustalenia są wprowadzane do sukcesywnie sporządzanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla poszczególnych obszarów miasta. Dla terenu na którym mają być zlokalizowane kotłownie nowy plan zostanie sporządzony pod koniec [...] r. W ocenie skarżącej Gminy prowadzone przez inwestorów działania na terenie miasta [...] w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, paliwa gazowe i ciepło, muszą być zgodne z planem zaopatrzenia w ciepło. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji oraz dodając, iż zgodnie z art.220 ust.2 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz.627 z późn.zm.) nie wymaga pozwolenia wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji innych niż energetyczne o łącznej nominalnej mocy do [...] między innymi opalanych paliwem gazowym. W konkretnym przypadku sporna kotłownia o mocy [...] z uwagi na bardzo małe wielkości zanieczyszczeń nie wymagała opracowania operatu ochrony środowiska. Również podnoszony w skardze zarzut, że udzielenie w tym rejonie pozwolenia na budowę 3 takich samych kotłowni spowoduje przekroczenie dopuszczalnych emisji jest niezasadny, ponieważ łączna nominalna ich moc nie przekroczy wielkości [...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004 r. utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Sprawy, w których skargi zostały wniesione przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie i postępowanie nie zostało zakończone, na podstawie art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1271, Nr 240, poz.2052 ), podlegają rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 z 2004 r. Nr 162, poz.1692). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Tak więc, legitymację skargową określono przez wyróżnienie atrybutu interesu prawnego ( legitymacja materialna ) oraz wskazanie podmiotów, które, mino braku takiego interesu, są uprawnione do wniesienia skargi (legitymacja formalna). Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest ta legitymacja, ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżoną decyzją. Mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany konkretnym rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę żądania. Zdaniem sądu, Miasto nie wykazało w skardze swojego interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny. Wskazane przez skarżącą przepisy prawne, których naruszenie miałoby spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji, nie stanowią podstawy w oparciu, o którą można skutecznie żądać konkretnych czynności organu w niniejszym stanie faktycznym, gdyż albo są przepisami ustrojowymi - art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz.1504 z późn.zm. ) albo też, nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie bo dotyczą nie budowy urządzeń, ale ich eksploatacji - art.137, 141 ust.1, 144 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz.627 z późn.zm.). Uchwalony przez Radę Miasta na podstawie art. 20 ust.4 ustawy Prawo energetyczne "Plan zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe Gminy Miejskiej" skierowany jest wyłącznie do przedsiębiorstw energetycznych i stanowi element udziału gminy w mechanizmie uczestniczenia gmin w kształtowaniu zaopatrzenia w energię na ich terenie. Wiążące dla inwestorów mogą być tylko zasady dotyczące rozwiązań energetycznych zapisane w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ) orzekł, jak w sentencji.