SA/Sz 2230/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Stefa Kłosowski Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Dolecki Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr./ Protokolant st. sekr.sąd. Maria Rosochacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi J. i J.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] . Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę istniejącego obiektu budowlanego oraz zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę I. u c h y l a zaskarżoną decyzję, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a na rzecz skarżących od Wojewody kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta, decyzją z dnia [...] r., nr [...] , na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] pozwolenia na roboty budowlane obejmujące przebudowę - modernizację istniejącego budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] Od tej decyzji odwołanie złożyła [...] - właścicielka nieruchomości sąsiadującej z inwestycją, tj. działki nr [...] i drugiej części budynku w zabudowie bliźniaczej. [...] podniosła, że roboty budowlane mogą naruszyć konstrukcję jej budynku oraz spowodować uszkodzenia ścian, przemarzanie i przemakanie. Jednocześnie odwołująca się podała, ze inwestor przystąpił do budowy przed wyznaczonym terminem. W związku z tym wniosła o wstrzymanie budowy i wymuszenie na inwestorze zabezpieczenia dachu i ścian. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Wojewoda [...] , działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzekł o udzieleniu [...] pozwolenia na rozbiórkę istniejącego obiektu - budynku mieszkalnego oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] położonej przy ul. [...] Uzasadniając treść dokonanego rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że organ I instancji wydał swą decyzję niezgodnie z treścią wniosku. Wymieniona w osnowie decyzji przebudowa - modernizacja może mieć miejsce wyłącznie w stosunku do obiektu istniejącego, natomiast w niniejszej sprawie inwestor wnioskował o rozbiórkę części nadziemnej obiektu i jego odbudowę. Zaistniała zatem konieczność wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nowego budynku mieszkalnego. Odnosząc się do kwestii podniesionych w odwołaniu organ wskazał, że w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym istniejący budynek mieszkalny na działce nr [...] został przeznaczony do rozbiórki, co zostało podkreślone w punkcie dotyczącym warunków wydania niniejszej decyzji. Ponadto, projekt budowlany szczegółowo wymienia sposób wykonania robót rozbiórkowych i zabezpieczenia ścian budynku sąsiedniego. Brak jest natomiast podstawy prawnej i merytorycznej do uwzględnienia żądań właścicielki sąsiedniej nieruchomości. Obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane nie upoważniają organu administracji budowlanej do ingerencji w merytoryczną zawartość projektu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił, że rozpoczęte roboty budowlane dotyczą wstępnych prac rozbiórkowych (protokół z dnia [...] r.). W związku z powyższym, organ odwoławczy w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uznał, że istnieje podstawa do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż inwestor spełnił warunki ustawowe warunkujące wydanie takiej decyzji. Inwestor złożył wniosek wraz z dokumentami wymienionymi w art. 33 ust. 2 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt budowlany został sporządzony przez osoby uprawnione oraz okazał decyzję nr [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skargę na powyższe orzeczenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w [...] . W uzasadnieniu skargi zarzucili organom błędne przyjęcie, że budynek nr 3 pozostaje w zabudowie bliźniaczej z budynkiem nr 4. Zdaniem skarżących, jest to jeden budynek postawiony na wspólnym fundamencie posiadający wspólną konstrukcję dachową, o dwóch stanowiących jedną całość ścianach (frontowej i tylnej), o wspólnej pojedynczej ścianie wewnętrznej i jednym kominie o dwóch kanałach. Ponadto, [...] podnieśli, że inwestor przed upływem czternastu dni od daty wydania decyzji przystąpił do prac rozbiórkowych. W tym czasie rozebrał połowę istniejącego budynku, łącznie z fundamentami odcinając się od ich części budynku. W związku z tym [...] r. skarżący zażądali w [...] wstrzymania tych prac, ponieważ ich część budynku zaczęła pękać. Powstały szczeliny w ścianach wokół stolarki okiennej i popękały płyty regipsowe. Realizując nowy budynek inwestor osadził nowe fundamenty głębiej niż były dotychczasowe naruszając tym samym strukturę gruntu. Skarżący podkreślili, że nie odbyły się żadne badania określające jaki wpływ będzie miała rozbiórka na pozostałą część domu, w tym wpływ pracy młota pneumatycznego. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod kątem legalności działań organów administracji publicznej, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji w granicach określonych wskazanymi przepisami prawa doprowadziła Sąd do uznania, że Wojewoda naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyjątkiem robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę oraz robót wymagających zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Stosownie do art. 3 pkt 12 w/w ustawy, przez pozwolenie na budowę należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, tj. montaż, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego. Za decyzję ostateczną w rozumieniu w/w art. 28 w zw. z art. 16 k.p.a. należy rozumieć decyzję, od której nie przysługuje środek odwoławczy w administracyjnym toku instancji. Będzie to zatem decyzja od której strony nie wniosły w terminie 14 dni odwołania lub decyzja organu odwoławczego. Z przywołanych regulacji prawnych wynika, że pozwolenie na budowę może być udzielone tylko przed rozpoczęciem robót. Po samowolnym rozpoczęciu robót taka możliwość już nie istnieje. Podjęcie zaś robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest więc działaniem bezprawnym, dokonywanym na wyłączne ryzyko inwestora. W doktrynie przedmiotu ugruntowanej w orzecznictwie sądowo-administracyjnym jednoznacznie przyjmuje się, że w sytuacji stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany, iż objęte wnioskiem o udzielenie pozwolenia roboty budowlane są już realizowane, wówczas winien umorzyć wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe (vide: wyrok NSA z dnia 15 listopada 2000 r., Poczynienie tych spostrzeżeń stało się konieczne z uwagi na treść zarzutów i wniosków kierowanych do organów w trakcie postępowania administracyjnego przez stronę skarżącą. W odwołaniu złożonym do Wojewody [...] informując organ o rozpoczęciu przez inwestora robót budowlanych wniosła o wstrzymanie budowy i wymuszenie na inwestorze zabezpieczenia dachu i ścian. W aktach przekazanych przez Wojewodę [...] znajduje się również oświadczenie [...] złożone [...] r. w Starostwie Powiatowym którym strona powiadomiła organ o przystąpieniu przez inwestora do rozbiórki budynku. Ustosunkowując się do tej okoliczności Wojewoda podał jedynie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że rozpoczęte roboty budowlane dotyczą wstępnych prac rozbiórkowych. Na okoliczność tą organ przywołał protokół z dnia [...] r. Wojewoda nie informując odwołującej się o treści tego protokołu, ani nie umożliwiając stronie zapoznanie się z jego treścią, co wiązało się z naruszeniem przez organ art. 81 i art. 10 § 1 k.p.a., w rzeczywistości nie ustosunkował się do wyniku oględzin dokonanych przez organ nadzoru budowlanego, potwierdzających fakt rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych. Sąd dokonując oceny wskazanych naruszeń pod kątem ich ewentualnego wpływu na wynik sprawy, poddał badaniu treść protokołu oględzin robót budowlanych z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w wyniku oględzin stwierdził, że w budynku mieszkalnym nr 3 połączonym wspólną ścianą z budynkiem nr 5 prowadzone były roboty polegające na rozbiórce dachówki zakładkowej oraz stolarki okiennej i drzwiowej. Elementy konstrukcyjne budynku nr 3 nie były naruszone. Według wyjaśnień robotników, inwestor -, polecił im przystąpić do wstępnych robót zabezpieczających ponieważ luźne dachówki mogły być zrzucone z dachu przez wiatr. Z dalszej części protokołu wynika, że Inspektor Nadzoru Budowlanego skontaktował się telefonicznie z kierownikiem budowy i polecił mu wstrzymanie wszelkich robót z wyjątkiem tych związanych z uporządkowaniem placu budowę. Analiza wskazanej treści protokołu prowadzi do wniosku, że na dzień [...] r., tj. przed terminem uprawomocnienia się decyzji Starosty [...] r., na spornej budowie były prowadzone roboty rozbiórkowe. Motywem do ich przystąpienia, jak można domniemać, miało być przeprowadzenie robót zabezpieczających mających na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, które wypełniałoby hipotezę art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu takie uzasadnienie rozpoczęcia robót budowlanych przed uprawomocnieniem się uzyskanego przez inwestora pozwolenia, budzi poważne wątpliwości. Przede wszystkim z protokołu oględzin nie wynika, aby Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego potwierdził konieczność dokonywania tych prac, skoro nakazał natychmiastowe ich wstrzymanie. Ponadto, trudno za działania oparte o art. 31 ust. 5 uznać rozbiórkę stolarki okiennej i drzwiowej. Pomimo, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustosunkował się wprost do składanych mu wyjaśnień, nakazał wstrzymać wszelkie roboty budowlane. Dysponując takim materiałem dowodowym Wojewoda nie wyciągnął żadnych wniosków procesowych i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (art. 77 § 1 k.p.a.) celem jednoznacznego ustalenia, czy wykonane już roboty budowlane należy uznać za samowolne, czy też prawnie dopuszczalne. Pomimo wyraźnych zarzutów odwołania, wniosków swych co do tej okoliczności organ odwoławczy nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Dodatkowo należy zwrócić uwagę na znajdujące się w aktach oświadczenie skarżącej, która [...] r. zgłosiła w Starostwie fakt rozpoczęcia robót rozbiórkowych, które pozostaje w sprzeczności z informacjami płynącymi z notatki służbowej sporządzonej [...] . przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wedle której, inwestor oświadczył, że roboty rozpoczął w dobrej wierze zgłaszając r. zamiar ich podjęcia i uzyskując dziennik budowy. Obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego, tak jak każdego organu administracji publicznej, było poczynienie wszelkich kroków niezbędnych do dokonania wszechstronnej oceny okoliczności sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę, po dokonaniu oceny kwestii momentu rozpoczęcia robót budowlanych, która winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a., organ architektoniczno-budowlany winien mieć na uwadze ogólną zasadę, że nie może sanować faktu samowolnego rozpoczęcia robot budowlanych, nawet wówczas, gdyby organ nadzoru budowlanego zaniechał podjęcia jakichkolwiek działań. Wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy, posiada walor nadrzędny, nawet wtedy, gdy decyzja administracyjna nie byłaby zgodna z oczekiwaniami wszystkich stron postępowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w stwierdziwszy naruszenie przez Wojewodę przepisów prawa (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.