SA/Sz 2241/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Kowalewska /spr/ Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Beata Majewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2004r. sprawy ze skargi S. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zarzutu wniesionego do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, dotyczącego budowy zachodniego drogowego i kolejowego obejścia miasta Szczecina o d d a l a skargę. Pismem z dnia [...] r. Pan [...] wniósł zarzut do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy dotyczącego budowy zachodniego drogowego i kolejowego obejścia miasta przez działkę nr x . Zdaniem [...] został naruszony jego interes prawny i uprawnienia poprzez to, że nie zostały uwzględnione wcześniejsze propozycje i wnioski zgodne również z zamierzeniem Społeczności lokalnej gminy. Skarżący nie zgadza się na to aby jego teren stał się rezerwą dla bliżej nieokreślonego terminu realizacji inwestycji, co powoduje, że nie może on swobodnie rozporządzać gruntem a także, że ponosi stratę przez obniżenie wartości gruntów wskutek projektowanego obejścia kolejowego. W związku z tym nie wyraża zgody na przeprowadzenie tej inwestycji przez Jego grunty wnioskuje, o: l. Uzgodnienie i uwzględnienie jak również zabezpieczenie w projekcie swoich interesów związanych z tym terenem. 2. Zaprojektowanie i uwzględnienie w projekcie kompleksowego rozwiązania układu drogowego zabezpieczającego cały teren. 3. Wykreślenie z planu obejścia kolejowego dla transportu ładunków niebezpiecznych. W swoich wnioskach złożonych do Uchwały Rady Gminy jak również co do zmiany przeznaczenia części gruntów na cele zabudowy mieszkaniowej i usługowej, [...]zawarł swoje spostrzeżenia i uwagi co do rozwiązań komunikacyjnych, zabezpieczających jego potrzeby jak również terenów mieszkaniowych. Podnosi, że projektowana trasa budowy zachodniego drogowego i kolejowego obejścia miasta przez działkę nr [...] , obręb rozdziela jego nieruchomość na dwie części, przy czym część gruntów położonych na wschód nie będzie miała dojścia i dojazdu, potrzebnego dla bydła, koni, maszyn rolniczych, w tym ponad gabarytowego kombajnu zielonkowego. Stawia jednocześnie pytanie, jakim sposobem zostaną wykonane przepusty-przejścia i przejazdy drogowe, czy przez czy pod planowanym obejściem, ile ich będzie, aby nie pokonywać kilometrów przez ulice zwartej zabudowy mieszkaniowej - na projekcie widać tylko jedno przejście. Co z drogami wspomagającymi? Czy przez dotychczasowe drogi wewnętrzne i technologiczne [...] będzie miał dojazd? Czy zostanie uwzględniona planowana droga o szer. [...] , łącząca sektory oznaczone na załączniku graficznym jako "[...] i "II" ? Czy możliwe będzie wykonanie zjazdów z planowanego obejścia i włączenie sektora I i II przez planowaną drogę? Nadmienić też należy, że planowane obejście przebiegać ma przez grunty na odcinku jednego kilometra, najbliższy zjazd będzie oddalony o ok. 1,2 kilometra a powierzchnia sektorów [...] liczy c. [...] ha. Przyznaje jednocześnie, że o ile z budową obejścia drogowego można byłoby się zgodzić, że będzie miała pozytywny wpływ na rozwój gminy (choć ma przebiegać przez tereny atrakcyjne pod względem przyrodniczym), to czy planowanie obejścia kolejowego dla potrzeb transportu ładunków niebezpiecznych nie jest przeniesieniem ciężaru jednej społeczności lokalnej miasta kosztem społeczności lokalnej gminy? Czy planowanie tych zamierzeń i zabezpieczenie terenów w planie na bliżej nieokreślony czas nie jest jawną ingerencją w wykonywanie prawa własności i swobodne rozporządzanie nieruchomością. Zdaniem Skarżącego planowana inwestycja nie zabezpiecza jego interesów związanych z tym terenem, ogranicza swobodę w rozporządzaniu jego własnością, obniża atrakcyjność i wartość gruntów poprzez planowane obejście kolejowe. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rada Gminy na podstawie art. 23 ust. 3 i art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 15, poz. 139) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 z 2003 r., poz. 717), odrzuciła zarzut wniesiony przez [...] stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 i art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Rada Gminy uzasadniła odrzucenie zarzutu w ten sposób, że budowa drogi i obwodnicy kolejowej leży w interesie publicznym gminy, okolicznych gmin, jak i użytkowników drogi z całego kraju. Wyboru wariantu trasy drogowego i kolejowego obejścia zachodniego m. [...] dokonano po bardzo wielu negocjacjach i uzgodnieniach (również z gminami) w roku [...]. Droga była projektowana jako ekspresowa z uwzględnieniem warunków fizjograficznych, ekologiczno-przyrodniczych, konserwatorskich, wymaganych parametrów technicznych oraz z uwzględnieniem gruntów wysokiej klasy i istniejącego zainwestowania. W roku 2000 dokonano aktualizacji koncepcji drogowego obejścia zachodniego, która to koncepcja została zaakceptowana bez uwag przez Zarząd Gminy ( pismo z dnia [...] r. [...] ). Trasa drogowego i kolejowego obejścia zachodniego m. [...] a awizowana była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy uchwalonym w roku [...] Aktualnie przyjęte przez Radę Gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uwzględnia kolejowe oraz drogowe obejście zachodnie. Obecnie wprowadzane zmiany do planu zagospodarowania przestrzennego gminy są konsekwencją przyjętych już w roku [...] rozwiązań komunikacyjno-planistycznych regionu oraz uchwalonej przez Sejmik Województwa strategii rozwoju Województwa oraz strategii rozwoju sektora transportu do roku [...] W celu zminimalizowania uciążliwości trasy kolejowej i drogowej skorygowano trasę kolejową awizowaną w planie zagospodarowania gminy co skutkuje zmniejszoną ilością zajętych działek. Brak możliwości wytrasowania linii kolejowej i drogi bez kolizji, konieczność utrzymania na całej ciągłości trasy wymaganych przepisami szczegółowymi parametrów technicznych nie pozwala na uwzględnienia wniesionych zarzutów i ominięcie wymienionych działek. Zmiana w planie miejscowym dotyczy budowy kolejowego i drogowego obejścia zachodniego m. [...]. Zapisy ustaleń komunikacyjnych dopuszczają w liniach rozgraniczenia drogi wspomagające - zapewniające dostępność do terenów przyległych i podzielonych działek. Natomiast opracowanie kompleksowe obsługi komunikacyjnej właścicieli poszczególnych działek nie jest tematem niniejszej zmiany. Zaskarżając Uchwałę Nr [...]z dnia [...] r. [...] wniósł o jej uchylenie, zarzucając, iż w projekcie zmian do planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] , dotyczącego budowy zachodniego drogowego i kolejowego obejścia miasta nie uwzględniono Jego uwag. Ponadto wskazuje, że został naruszony jego interes prawny i uprawnienia właściciela terenu. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o oddalenie skargi z argumentacją jak w rozstrzygnięciu co do zarzutu, podnosząc dodatkowo, że projektowane zmiany rozdzielą nieruchomość skarżącego na dwie części, przy czym nie rodzi to w kontekście niniejszej zmiany obowiązku uwzględnienia przez Radę Gminy wniesionego zarzutu do projektowanych zmian. Jak podkreślono w uzasadnieniu uchwały na ominięcie przedmiotowych działek nie pozwala brak możliwości wytrasowania linii kolejowej i drogi bez kolizji, a także konieczność utrzymania na całej ciągłości trasy wymaganych przepisami szczególnymi parametrów technicznych. Z kolei wprowadzone rozwiązania, wbrew obawom skarżącego dopuszczają w liniach rozgraniczenia drogi wspomagające, które zapewniają dostępność do terenów przyległych i podzielonych działek. Zdaniem Gminy w niniejszej sprawie samo naruszenie interesu prawnego wnoszącego zarzut, o czym stanowi przepis art. 24 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie decyduje o zasadności wnoszonego zarzutu, lecz jedynie stanowi drogę do jego merytorycznej oceny. Ocena ta zaś sprowadzać się będzie za każdym razem do rozważenia rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut. Jak podkreśla liczne rzecznictwo obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, tj. normy prawa materialnego. Obowiązku takiego rada gminy nie ma wówczas, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny zarzucającego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługujących gminie - z mocy art.4 wyżej cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas mimo, iż naruszono prawem chroniony interes, a w szczególności ten wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu. W uzupełnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podnosi, że: - nastąpiło pogwałcenie prawa własności powołując się na art. 21 ust.1, art. 64 ust. 3 Konstytucji, - prawo własności można ograniczyć tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nienaruszona zostaje istota własności, - realizacja zamierzonego układu komunikacyjnego spowoduje podział terenu stanowiącego własność skarżącego, - uzasadnienie uchwały wskazuje na istnienie interesu ogólnego jako jedyna przesłanka wyboru. Rada straciła z pola widzenia interes poszczególnych obywateli, - Rada pominęła ustawowe warunki rozpoznania zarzutu, - w uchwale brak uzasadnienia prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W interesie prawnym właściciela, wynikającym z istoty prawa własności, leży to, żeby mógł on korzystać ze swojej nieruchomości swobodnie. Wszelkie ograniczenia tej swobody, także zgodne z ustawą, godzą w interes prawny właściciela. Naruszenie interesu prawnego więc, nie polega na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna (uprawnienie, możliwość prawna) nie będzie mogła być realizowana. Rzeczą organu planistycznego jest wytłumaczenie zainteresowanemu powodów takiego naruszenia. Art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej chroni własność, ten sam jednak przepis dozwala na ograniczenie tego prawa pod warunkiem, że dokonuje się tego w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności (art. 140 kodeksu cywilnego). Zauważyć należy, że do zadań własnych gminy należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Uszczegółowieniem tego przepisu, stanowiącego o tzw. władztwie planistycznym gminy, jest art. 10 tej ustawy, który konkretyzuje materie, jakie mogą być zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tym samym również wcześniej w jego projekcie. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu zawarte w projekcie planu są wynikiem przyjętych założeń technicznych. Są to przypadki, w których prawo dopuszcza naruszenie cudzej własności, jednocześnie dając poszkodowanemu prawne możliwości dochodzenia stosownego zadośćuczynienia (art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) oraz możliwości finansowych i gospodarczych gminy. Te czynniki najczęściej decydują o konkretnych rozwiązaniach Jest to płaszczyzna ścierania się interesów indywidualnych z interesem społecznym reprezentowanym przez radę gminy. Przez prawo wnoszenia zarzutów do wyłożonego do wglądu projektu planu miejscowego właściciel terenu otrzymuje możliwość przedstawienia żądań lub propozycji mających na celu ochronę jego interesów i praw (art. 24 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Rada gminy, rozstrzygając o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutów, mając na uwadze powyżej omówione uwarunkowania, bierze zatem pod uwagę zakres naruszonych interesów prawnych poszczególnych podmiotów i proporcje tych naruszeń w porównaniu z innymi podmiotami. W ocenie Sądu ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ingerują w sposób nadmierny bądź z naruszeniem przepisów w sferę interesów prawnych lub uprawnień skarżącego. Wyznaczenie trasy, drogi mieści się w granicach uprawnień planistycznych organów gminy, celowość zaś takiej inwestycji nie może podlegać ocenie sądu. W sytuacji gdy kwestionowany w zarzucie projekt planu miejscowego prowadzi do naruszenia prawa własności, uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu musi być szczególnie wnikliwe i staranne. Wymagają tego przede wszystkim konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2) i zasada ochrony własności (art. 21). Dochodzi zaś do naruszenia tych podstawowych wartości i praw, gdy w istotnej dla strony sprawie staje się ona adresatem rozstrzygnięcia, opatrzonego zdawkowym czy niepełnym uzasadnieniem. Otóż tego rodzaju wadliwości nie wykazuje uzasadnienie zaskarżonej uchwały i odnosi się do stanowiska strony zawartego w zarzucie do projektu planu. W świetle materiałów sprawy bezsporne jest, że projekt zmian planu dotyczy interesu prawnego skarżącego. Interes prawny skarżącego nie jest kwestionowany przez gminę to jednak nie oznacza, że Rada Gminy była zobowiązana do uwzględnienia zarzutu. Fakt zaś, że w dacie nabycia gruntu w planach zagospodarowania miejscowego nie było mowy o budowie obejścia nie ma wpływu na podnoszony zarzut naruszenia prawa własności z uwagi na dyspozycję art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć też należy, że interes indywidualny może być sprzeczny z interesem ogólnym. Ważenie tych interesów należy do organu dokonującego zmiany w planach zagospodarowania miejscowego, co nastąpiło w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu skarżący nie wykazał żadnego przepisu prawa materialnego, który naruszyła Rada Gminy, a w zaskarżonej uchwale wskazano przyczyny przyjętych rozwiązań i uzasadniono dlaczego zarzut skarżącego nie może być uwzględniony. Z tych przyczyn na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu.