SA/Sz 2265/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Stefa Kłosowski Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Dolecki Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr./ Protokolant st. sekr.sąd. Maria Rosochacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] . Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych o d d a l a skargę Dnia [...] r. [...] zgłosiła do Burmistrza [...] zamiar przystąpienia do wykonania ogrodzenia z siatki na słupkach metalowych, bez podmurówki, o wys. 3 m, okalającego teren o pow. 36 x 17,7 m oraz ziemnego kortu tenisowego o pow. 36 x 17,7 m wykonanego z kilku warstw kruszyw naturalnych - na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] . Burmistrz [...] , działając na podstawie art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), decyzją z dnia [...] r., nr [...] zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia z dnia [...] r. obejmującego zamiar wykonania ziemnego kortu tenisowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że według załączonego do zgłoszenia szkicu, wykonanie ziemnego kortu tenisowego ma nastąpić na obszarze działki nr [...] w obrębie [...] , sklasyfikowanej w ewidencji gruntów jako pastwiska trwałe [...] Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 z późno zm.) gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, między innymi pastwiska. Jednocześnie art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nakazuje ochronę gruntów rolnych poprzez ograniczanie przeznaczenia ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Powołując się na treść art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stanowiącego, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy organ wywiódł, że wykonanie na działce nr [...]kortu tenisowego niewątpliwie spowoduje zajęcie gruntu rolnego i uniemożliwienie korzystania z niego zgodnie z przeznaczeniem, co naruszyłoby przepisy art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz przepis art. 101 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), nakazujący ochronę powierzchni ziemi poprzez zachowanie możliwości produkcyjnego wykorzystania. [...] wniosła od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody zarzucając jej w szczególności naruszenie: - art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), - art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 r., Nr 16, poz. 78 ze zm.), - art. 101 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627 ze zm.), poprzez ich nieprawidłową wykładnię, oraz - art. 29 ust. 1 pkt 22 w związku z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a także - art. 6 i art. 7 k.p.a., poprzez wykroczenie poza granice uznania administracyjnego. Zdaniem [...] , sprzeciw organu I instancji oparty został na bardzo dowolnej i swobodnej wykładni wskazanych wyżej przepisów, jak również przy mylnym założeniu, iż budowa ziemnego kortu tenisowego, wymaga zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Odwołująca się przyznając, że ustawa Prawo budowlane nie precyzuje jak należy sklasyfikować ziemny kort tenisowy stwierdziła, że jest to nieutwardzony, rozbieralny plac pokryty kruszywami naturalnymi. W ocenie [...] , mając na uwadze zawarte w ustawie definicje oraz wykładnię celowościową, należałoby uznać, iż ustawa bądź nie zajmuje się placami nieutwardzonymi, nie traktując ich jako budowle, bądź też zalicza je do obiektów służących rekreacji codziennej, czyli do obiektów małej architektury, które o ile nie są usytuowane w miejscu publicznym, nie wymagają nawet zgłoszenia. W związku z powyższym organ I instancji nie miał podstaw do zgłaszania w tym przedmiocie sprzeciwu, a czyniąc to naruszył art. 29 ust.1 pkt 22 w związku z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo odwołująca się podała, że działka nr [...] , określona jest w ewidencji gruntów jako pastwiska trwałe [...] Zgodnie natomiast z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego teren ten, oznaczony jako [...] , przeznaczony jest pod zabudowę pensjonatową, z dopuszczalną funkcją mieszkalną i wykorzystaniem terenu pod funkcje rekreacyjno-sportowe. Podkreśliła zarazem, iż ziemny kort tenisowy spełniać ma typowe funkcje rekreacyjno-sportowe. Ponadto, z racji posiadania ziemi rolniczej [...] wskazała, że jest rolnikiem, płatnikiem [...] i należy do Stowarzyszenia Agroturystycznego, a na posiadanych przez nią działkach zamierza prowadzić gospodarstwo agroturystyczne, którego elementem byłby również przedmiotowy kort. Strona zarzuciła organowi, że nie uwzględnił tego, że budowa kortu tenisowego jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ nie wykazał na czym miałoby polegać naruszenie innych przepisów, w tym wskazanego w uzasadnieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, oraz art. 101 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Biorąc pod uwagę podane wyżej okoliczności a w szczególności, że na gruntach tych prowadzona będzie działalność agroturystyczna, inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, kort kryty będzie kruszywem naturalnym nieszkodliwym dla środowiska, odwołująca się uznała, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych przez organ I instancji przepisów. [...] podniosłą również, iż organ I instancji bezpodstawnie uznał, iż utworzenie na gruncie, który swej funkcji (pastwisko trwałe) nie spełniał od zakończenia II wojny światowej, ziemnego kortu krytego kruszywem naturalnym, spowoduje zajęcie gruntu rolnego i uniemożliwi korzystania z niego zgodnie z przeznaczeniem. Planowana inwestycja pozwoli wykorzystać ten teren, nie powoduje nieodwracalnych zmian i nie wyklucza w przyszłości przywrócenia stanu poprzedniego. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzją z dnia [...] r., nr [...] , utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając motywy dokonanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że projektowany kort ziemny zlokalizowano na terenie, który przeznaczony jest między innymi na funkcje sportowo-rekreacyjną i w tym zakresie zamierzenie powyższe zgodne jest z zapisem w [...] Art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Działka nr [...] jest działką rolną, zatem zapis art. 29 ust. 2 pkt. 5 Prawa budowlanego nie ma w sprawie zastosowania. Wojewoda nie zgodził się z twierdzeniami odwołującej się, jakoby kort tenisowy o wymiarach 36 x 17.7 m należy zakwalifikować do obiektów małej architektury, co pozwalałoby na zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt. 22 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu, kort o powierzchni ponad 600 m2 nie może być zaliczony do obiektów małej architektury zdefiniowanych w art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Według, w obowiązującym stanie prawnym, brak decyzji o wyłączeniu gruntu działki [...] z produkcji rolnej uniemożliwia przyjęcie zgłoszenia obejmującego utwardzenie terenu zgodnie z zapisem z art. 29 ust. 2 pkt. 5 Prawa budowlanego. [...] złożyła na tą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego zarzucają jej naruszenie prawa, a w szczególności art. 29 ust. 1 pkt 22 w związku z art. 30 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 6 i art. 7 k.p.a. Skarżąca za bezprzedmiotową uznała przywołaną przez organ odwoławczy argumentację mającą na wykazaniu, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, gdyż bezsporne jest, iż posiadana przez nią działka jest gruntem rolnym. Powoływanie się przez organ II instancji na powyższe jest zatem niezrozumiałe. Zdaniem skarżącej, kort kryty kilkoma warstwami kruszywa naturalnego nie jest gruntem utwardzonym w rozumieniu powyższego artykułu. Jest to również zgodne ze stanowiskiem reprezentowanym przez Polski Związek Tenisowy. Skarżąca wyjaśniła, że zawiadomienia organu I instancji o planowanej inwestycji dokonała na skutek informacji uzyskanych od pracownika Urzędu Miasta, którą po głębszej analizie stanu prawnego ocenia jako nieprawidłową. Ustawa Prawo budowlane nie precyzuje bowiem jak należy zakwalifikować ziemny kort tenisowy. Skarżącą ponowiła argumentację zawartą w odwołaniu a sprowadzającą się do uznania, iż kort tenisowy jako plac nieutwardzony w ogóle nie jest objęty obowiązkiem zgłoszenia, bądź winien być zaliczony do obiektów służących do rekreacji codziennej, czyli do obiektów małej architektury, które o ile nie są usytuowane w miejscu publicznym, nie wymagają zgłoszenia. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody, zgodnie z którym, kort tenisowy nie może być uznany jako obiekt małej architektury. W jej ocenie jest to pogląd niczym nieuzasadniony, ponadto bardzo swobodny. Zdaniem skarżącej, nie ma przeszkód prawnych aby jednostanowiskowy kort, służący wyłącznie do codziennej rekreacji i użytkowany przez nią oraz osoby przebywające w gospodarstwie agroturystycznym, zaliczony został do obiektów małej architektury. Tym samym skarżąca zarzuciła organowi II instancji nadmierną dowolność w ocenie stanu faktycznego i prawnego w przedmiotowej sprawie, a także wykroczenie poza granice uznania administracyjnego. Zwróciła również uwagę na fakt, iż argumenty na podstawie których wydana została decyzja organu I instancji były zupełnie inne, niż podane w zaskarżonej decyzji i organ II instancji się do nich w żaden sposób nie odniósł. Nie wskazał bowiem na czym miałoby polegać ewentualne naruszenie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czy też ustawy prawo ochrony środowiska, na które powoływał się organ I instancji. W piśmie procesowym z dnia [...] r. stanowiącym uzupełnienie skargi, [...] podała, że w dniu [...] r. zwróciła się do Starosty z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu o powierzchni [...] m2 położonego na działce Nr [...]W odpowiedzi otrzymała pismo z dnia [...] r., w którym została poinformowana, iż zgodnie z opinią Powiatowego Biura Geodezji i Kartografii, przedmiotowy grunt jest gruntem pochodzenia mineralnego w konturze kwalifikacyjnym [...] , a zatem zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie go z produkcji rolnej nie wymaga decyzji i nie podlega opłacie z tego tytułu. Wskazuje to, iż skarżąca nie miała obowiązku dokonywania zmiany przeznaczenia gruntu. Organ I instancji nie miał natomiast podstaw prawnych aby na gruncie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane uznawać inwestycję objętą zgłoszeniem za sprzeczną z prawem, tym samym nie posiadał uprawnienia do wyrażenia sprzeciwu. Organ II instancji w swym orzeczeniu pominął tę zasadniczą dla sprawy kwestię i zajął się rozstrzyganiem kwestii drugorzędnej, mianowicie tym czy przedmiotowy kort jest obiektem małej architektury, czy też nie. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone. Sądowa kontrola działań organów administracji publicznej polega na dokonaniu ich oceny w oparciu o kryterium zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego według stanu prawnego obowiązującego w dniu ich podjęcia. Poczynienie tej uwagi stało się istotne z uwagi na zmiany w przepisach Prawa budowlanego, które nastąpiły już po wydaniu zaskarżonego orzeczenia i które w związku z tym nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie Sądu w niniejszej sprawie. W trakcie odwoławczego postępowania administracyjnego oraz w skardze [...] stanęła na stanowisku, że będący przedmiotem sprawy kort tenisowy nie podlega w ogóle obowiązkowi zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę bądź winien zostać zakwalifikowany do obiektów małej architektury, którego budowa w miejscu nie mającym charakteru publicznego, nie wymagałaby obowiązku zgłoszenia. W ustawie z dnia [...] r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą", oprócz ustanowienia w art. 28 generalnej zasady obowiązkowego uzyskiwania pozwolenia na wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych wskazano obiekty i roboty budowlane, które mogą być prowadzone bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę i nie zostaną tym samym uznane za samowolę budowlaną (art. 29 i art. 30). W art. 29 i 30 tejże ustawy prawodawca dokonał enumeratywnego wyliczenia obiektów i robót budowlanych, które mogą być prowadzone bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym, że przepis ten zawiera wyjątki od zasady ogólnej, nie może mieć do niego zastosowania wykładnia rozszerzająca. Art. 29 ust. 1 pkt 22 ustawy stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów małej architektury. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy budowa obiektów małej architektury wymaga zgłoszenia tylko w sytuacji ich realizacji w miejscach publicznych. Według definicji zawartej w art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, przez obiekt małej architektury należy rozumieć (m.in.) niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Podane przez ustawodawcę wyszczególnienie jest przykładowe a więc nie stanowi katalogu zamkniętego. Tym niemniej stanowi ono wskazanie pozwalające na zobrazowanie wielkości obiektów, które można uznać za obiekty małej architektury. W analizowanym wyrażeniu do określenia wielkości obiektów małej architektury posłużono się przymiotnikiem "niewielkie". O ile wyrażenie to samo w sobie jest pojęciem nieostrym, to wymienione w tym przepisie przykłady konkretnych obiektów małej architektury, dają możliwość odczytania intencji prawodawcy i właściwego odtworzenia znaczenia tej normy prawnej. Niezależnie od funkcji jaką spełniać ma dany obiekt budowlany (np. funkcję użytkowej służącą rekreacji codziennej) musi on być "niewielki", tzn. odpowiadający mniej więcej kubaturze piaskownicy, huśtawki, drabinek, itp. W ocenie Sądu, wybudowanie przez skarżącą kortu tenisowego o powierzchni ponad [...] m2 nie może być uznane jako obiekt małej architektury. W tym zakresie Sąd w pełni podzielił argumentację Wojewody uznającego, że budowa kortu tenisowego nie może być uznana jako realizacja obiektu małej architektury. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, iż w przypadku trudności w określeniu rodzaju obiektu jakim jest kort tenisowy, zaistniała potrzeba pomocniczego odwołania się do innych przepisów, które w sposób szczegółowy uporządkowały kwestie klasyfikacyjne poszczególnych obiektów budowlanych. Regulacja taka dokonała się wraz z wejściem w życia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. Nr 112, poz. 1316). Polska Klasyfikacja Obiektów Budowlanych stanowi usystematyzowany wykaz obiektów budowlanych, rozumianych jako produkty finalne działalności budowlanej. Opracowana została na podstawie europejskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych , zgodnej z zaleceniami Narodów Zjednoczonych. Służy ona m.in. do klasyfikowania obiektów budowlanych. Klasyfikacja ustala symbole, nazwy i zakres poszczególnych grupowań klasyfikacyjnych na czterech poziomach tj.: sekcji, działów, grup i klas. W sekcji [...] obejmującej budynki kultury fizycznej wskazano, że klasa ta nie obejmuje boisk sportowych przeznaczonych do sportów na świeżym powietrzu, np. odkrytych kortów tenisowych, odkrytych basenów itp. W tym zakresie rozporządzenie (klasyfikacja) odsyła do klasy nr [...] . Ta natomiast dotycząc budowli sportowych i rekreacyjnych - boisk i budowli sportowych - obejmuje zagospodarowane tereny przeznaczone do uprawniania sportów na świeżym powietrzu. Skoro zatem kort tenisowy został przypisany do boisk i budowli sportowych, to należało ustalić, czy budowa takich obiektów została objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego ustawodawca zdefiniował pojęcie budowli, przez które należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, taki jak m.in. budowle sportowe. Z kolei z obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji art. 29 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 wynikało, że nie wymagała pozwolenia na budowę budowa boisk szkolnych, które objęte zostały obowiązkiem zgłoszenia. Kort tenisowy bez wątpienia nie mógł zostać uznany jako budowla tożsama z boiskiem szkolnym. Przede wszystkim nie posiadał on przymiotu obiektu szkolnego. Skoro ustawodawca, na zasadzie wyjątku, zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jedynie budowę boisk szkolnych, nakładając jednocześnie obowiązek ich zgłoszenia, to dokonanie wykładni rozszerzającej w tym zakresie byłoby niedopuszczalne. Przyjmując zatem, że ustawa w art. 29 i 30 nie zwalniała od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy kortów tenisowych stanowiących budowlę sportową, to należało uznać, że budowa taka wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody utrzymująca w mocy sprzeciw Burmistrza w przedmiocie przyjęcia zgłoszenia o zamiarze wykonania kortu tenisowego, pomimo częściowo odmiennych wniosków w zakresie opierającym się na art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy, co do istoty dokonanego nią rozstrzygnięcia była prawidłowa. Dostrzeżone przez Sąd uchybienie w wyprowadzeniu przez organ tezy o konieczności zgłoszenia robót budowlanych na mocy art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy, nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i w konsekwencji wydanie wyroku z wyłączeniem zasady reformationis in peius (art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił jak w sentencji.