SA/Sz 2271/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędzia WSA Barbara Gebel Protokolant Edyta Wójtowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi H. i B. Ł., M.i M.L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] . Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem I. u c h y l a zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę [...] złotych oraz [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 Kpa nakazał [...] oraz [...] - zamurowanie względnie zastąpienie luksferami, w terminie do [...] r., otworów okiennych usytuowanych w ścianie budynku usługowo – mieszkalnego przy ul. [...] znajdującego się na granicy z działką sąsiednią oraz do przedłożenia oświadczenia uprawnionej osoby stwierdzającego, że roboty budowlane związane z likwidacją otworów okiennych wykonano zgodnie z wiedzą i sztuką budowlaną, obowiązującymi przepisami i Polskimi Normami. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu [...] . pracownicy [...] , na wniosek [...] przeprowadzili wizję lokalną w sprawie otworów okiennych w ścianie budynku usługowo- mieszkalnego położonego na nieruchomości przy ul. [...] . W jej trakcie ustalono, że budynek będący własnością [...] oraz [...] usytuowany na granicy z działką sąsiednią posiada 2 otwory okienne w ścianie znajdującej się na granicy działek. Według oświadczenia właścicieli budynku, w momencie nabycia przez nich obiektu w [...] r. przedmiotowe otwory okienne istniały. W [...] r. właściciele dokonali wymiany okien o konstrukcji stalowej na okna z pcv zachowując przy tym gabaryty wymienionych okien. Organ wskazał dalej, ze szczegółowy opis przedmiotowych okien i ich usytuowanie został przedstawiony w protokole oględzin spisanym z udziałem zainteresowanych stron, stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji. W odniesieniu do powyższych ustaleń organ wyjaśnił, że zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek ze ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi winien być usytuowany w odległości 4 m od granicy z działka sąsiednią. Obowiązujące w okresie budowy budynku warunki techniczne regulowały tę sprawę w podobny sposób. W konkluzji Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że ponieważ istniejące otwory okienne w ścianie usytuowanej na granicy działek są niezgodne z obowiązującymi warunkami technicznymi, niniejszą decyzją zobowiązano właścicieli budynku do ich zamurowania. Od decyzji tej odwołanie wnieśli współwłaściciele budynku tj. [...] domagając się jej uchylenia i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego a w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane- przez jego niewłaściwe zastosowanie, 2. naruszenie zasad art. od 6 do 11 Kpa i art. 89 Kpa. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...]działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. u. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania- uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł wykonanie obowiązku w terminie do [...] r. a pozostałą część decyzji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji, po przedstawieniu dotychczasowych wyników postępowania wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 obowiązującej ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 w/w ustawy, które określają jakich obiektów budowa i wykonanie jakich robót nie wymaga pozwolenia na budowę oraz które spośród wymienionych obiektów i robót budowlanych można wykonać dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru rozpoczęcia ich wykonania, a ten w terminie [...] dni nie zgłosi sprzeciwu. Organ ustalił, w oparciu o akta sprawy, że współwłaściciele- Państwo [...] , w ścianie przedmiotowego budynku, przylegającej do granicy z działką sąsiednią, dokonali w [...] r. " wymiany dotychczas istniejącej stolarki okiennej na stolarkę PCV", bez wymaganego prawem stosownego zgłoszenia planowanych robót budowlanych. Ponadto usytuowanie przedmiotowych otworów okiennych w ścianie budynku przylegającej do granicy z działką sąsiednią jest sprzeczne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jak również z warunkami technicznymi obowiązującymi w okresie wykonywania przedmiotowych otworów okiennych. Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1a w/w rozporządzenia budynek ze ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi winien być usytuowany w odległości co najmniej 4 m od granicy z działką sąsiednią. W ocenie organu II instancji, organ I instancji zasadnie uznał wykonanie przedmiotowych otworów okiennych za samowolę budowlaną i zgodnie z art. 51 nałożył obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obecnego stanu do zgodności z prawem, skoro inwestor nie przedłożył dokumentów mogących potwierdzić, że otwory te zostały wykonane na podstawie wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Ustosunkowując się do odwołania organ stwierdził, że zgodnie z art. 51 ust.5 obowiązującej ustawy Prawo budowlane, przepisy art. 51 ust. 1-4 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1. Natomiast argument, iż skarżący nabyli przedmiotowy budynek wraz ze spornymi oknami, na których wykonanie wyrazili zgodę poprzedni właściciele nie może być, zdaniem organu, podstawą do uchylenia decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego ponieważ nie zmienia to faktu, ze okna zostały wykonane wbrew przepisom ustawy Prawo budowlane, co w myśl tej ustawy jest samowolą budowlaną. Strona kupując nieruchomość przyjęła na siebie również zobowiązania jakie na nieruchomości ciążą. Ponadto nie zapoznanie się inwestora z przepisami ustawy Prawo budowlane nie zwalnia go od odpowiedzialności ponoszonej na skutek naruszenia wspomnianych przepisów. Opisaną wyżej decyzję ostateczną zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] domagając się jej uchylenia i zasądzenia od organu na Ich rzecz kosztów postępowania. Skarga oparta została na zarzutach rażącego naruszenia prawa materialnego, a to art. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i art. 77 Kpa, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, dokonana z uwzględnieniem granic rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) określanej dalej jako P.p.s.a., doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest zasadna, w szczególności w zakresie podnoszonego nią zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Nie przesadzając bowiem ostatecznego sposobu rozstrzygnięcia, należy zauważyć, że na organach orzekających ciąży obowiązek takiego przeprowadzenia postępowania dowodowego aby wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności sprawy , niezbędne do prawidłowego - a wiec odpowiadającego zasadzie prawdy obiektywnej - ustalenia stanu faktycznego. Jest bowiem oczywiste, że od ustalenia stanu faktycznego zależy przyjęcie właściwej materialno-prawnej lub procesowej podstawy rozstrzygnięcia. Tymczasem w sprawie niniejszej, jak trafnie zarzucono to w skardze, organ I instancji uchylił się od przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia istotnych dla niej okoliczności, czym naruszył określone w art. 7, art. 8 Kpa zasady ogólne postępowania administracyjnego, a także przepisy art. 77 § 1 i 80 Kpa, zaś organ odwoławczy akceptując ten stan sprawy naruszenia te powielił a dodatkowo uchybił przepisom art. 75 § 1 Kpa i art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, skoro sam mimo twierdzeń odwołania, materiału dowodowego nie uzupełnił, ani nie wydał orzeczenia opartego o przepis art. 138 § 2 Kpa. Stwierdzenie powyższych uchybień jest konsekwencją nie wyjaśnienia i nie podjęcia nawet próby wyjaśnienia, czy sporny budynek, będący współwłasnością skarżących wybudowany został zgodnie z pozwoleniem na budowę, na którą to zgodność wskazywano już w odwołaniu. Nie ustalono nawet, kiedy obiekt ten wybudowano, kto był pierwotnym inwestorem oraz czy w archiwach organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę znajdują się dokumenty z budową tą związane. W tej sytuacji, odwoływanie się przez organ I instancji do "obowiązujących w okresie budowy budynku warunków technicznych", które- zdaniem organu - "regulowały te sprawę w podobny sposób nie zezwalając na usytuowanie ściany z otworami w odległości mniejszej niż 4 m" nie znajduje oparcia w materiale dowodowym, a zatem jest dowolne. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, który w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że skoro inwestor nie przedłożył dokumentów mogących potwierdzić, że przedmiotowe otwory okienne wykonane zostały na podstawie wymaganego prawem pozwolenia na budowę, to organ I instancji zasadnie uznał ich wykonanie za samowolę budowlaną. W sprawie nie podjęto nawet próby udowodnienia, że to skarżący wykonali przedmiotowe otwory okienne. Wprawdzie odpowiedzialność za wady prawne obiektu budowlanego przechodzi na następców prawnych inwestora, to jednak nie oznacza, że organ uprawniony jest do przerzucania na tychże następców konsekwencji własnego braku dążności do wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. W przesłanym skarżącym zawiadomieniu o wyznaczeniu terminu wizji (k. 4 akt administracyjnych) " w sprawie wykonania otworów okiennych w ścianie leżącej na granicy działek w budynku mieszkalnym" organ zawarł zobowiązanie do osobistego stawiennictwa oraz przedłożenia "wszystkich dokumentów związanych z przedmiotowa sprawą". Zobowiązanie takie nie może prowadzić, w realiach niniejszej sprawy, tj. w sytuacji nie przedłożenia przez następców prawnych inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, do tak daleko idących konsekwencji, jak odrzucenie ich twierdzeń wskazujących, że obiekt wykonano zgodnie z udzielonym inwestorowi (tj. pierwotnemu właścicielowi) pozwoleniem na budowę. Organy orzekające w sprawie na powyższą okoliczność dysponowały dwoma przeciwstawnymi dowodami. [...] w piśmie do organu I instancji z dnia [...] . (k.1 akt administracyjnych) oświadczyli, że otwory okienne w ścianie budynku usytuowanej na granicy z ich nieruchomością wykonane zostały samowolnie, bez pozwolenia na budowę. Skarżący natomiast w odwołaniu złożyli oświadczenie przeciwne i dodatkowo wyjaśnili, że w okresie budowy przedmiotowego budynku, małżonkowie Wydmuch nie byli właścicielami nieruchomości sąsiedniej, a zgodę na usytuowanie otworów okiennych udzielił poprzedni właściciel tej nieruchomości. W takiej zaś sytuacji, oparcie się organu na twierdzeniu jednej ze stron postępowania, pozostających do siebie w opozycji, bez wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji ostatecznej przyczyn takiej oceny, narusza wyrażoną w art. 80 Kpa zasadę swobodnej oceny dowodów. W rezultacie tych naruszeń w sprawie nie jest wiadomo, czy obiekt postawiono zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę czy też nie, a zatem co najmniej przedwczesne jest rozstrzyganie o zaistnieniu samowoli budowlanej w postaci robót budowlanych polegających na samowolnym wykonaniu otworów okiennych i jej likwidacji na podstawie art.51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 106. poz. 112b ze zm.) w sposób wskazany w zaskarżonej decyzji. Pamiętać bowiem trzeba, że w sprawie bezsporne jest, w świetle twierdzeń skarżących, że dokonali oni w ścianie budynku usytuowanej na granicy z działka sąsiednią wymiany istniejących okien bez zmiany ich gabarytów, co organ I instancji określił jako "wymianę stolarki okiennej stalowej na stolarkę z pcv". Taki stan faktyczny mógłby stanowić co najwyżej - w przypadku ustalenia że przy zmianie tej nie doszło do zmiany usytuowania otworów okiennych i ich wymiarów - podstawę do przyjęcia, że skarżący samowolnie, tj. bez zgłoszenia wymaganego art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wykonali roboty budowlane polegające na wymianie okien, co nie jest równoznaczne z wykonaniem otworów okiennych, na co strona skarżąca zwracała uwagę już w odwołaniu. Wobec powyższego, wskazane uchybienia należało ocenić jako naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organów obu instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, rzeczą organu orzekającego w pierwszej kolejności będzie ustalenie, przy posłużeniu się wszelkimi dopuszczalnymi przez Kodeks postępowania administracyjnego dowodami (art. 75 § 1) możliwymi do przeprowadzenia, czy sporny obiekt wybudowany został zgodnie z udzielonym inwestorowi pozwoleniem na budowę . Od tego ustalenia zależał będzie bowiem kierunek dalszego postępowania i sposób rozstrzygnięcia sprawy. Z tych wszystkich względów należało orzec, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 152 P.p.s.a. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania oparte zostało o przepis art. 200 tej samej ustawy.