SA/Sz 2321/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska /spr./ Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Protokolant sekr.sąd. Maria Rosochacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2004r. sprawy ze skargi Rady Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie zasad sprzedaży nieruchomości na rzecz spółdzielni mieszkaniowych o d d a l a skargę Dnia [...] r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zasad sprzedaży na rzecz spółdzielni mieszkaniowych prawa własności nieruchomości zabudowanych i wykorzystywanych na cele mieszkaniowe, będących w użytkowaniu wieczystym spółdzielni. Uchwała ta, zdaniem organu nadzoru - Wojewody, jest sprzeczna z obowiązującym prawem, który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stwierdził nieważność §4 ww. uchwały. Uchwała podjęta przez Radę Miasta reguluje kwestie związane z udzieleniem przez Miasto bonifikaty spółdzielniom mieszkaniowym od ceny nabycia własności nieruchomości. Bonifikata ta udzielana jest pod warunkiem wypełnienia przesłanek określonych w art. 68 ust 1 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.), tj. w związku z ustanowieniem na rzecz członków spółdzielni odrębnej własności lokali lub z przeniesieniem na członków spółdzielni własności lokali lub domów jednorodzinnych. Zgodnie ze wskazanym przez Radę w podstawie prawnej uchwały art. 68 ust. 1 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściwy organ może udzielić za zgodą rady bonifikaty od ceny nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta jest sprzedawana spółdzielniom mieszkaniowym w związku z ustanowieniem na rzecz członków spółdzielni odrębnej własności lokali lub z przeniesieniem na członków spółdzielni własności lokali lub domów jednorodzinnych. Organ nadzoru podkreśla, iż w powyższym przepisie ustawodawca wyraźnie przesądził, że do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego należy jedynie wyrażenie zgody na udzielenie przez organ wykonawczy ww. bonifikaty. W § 1 kwestionowanej uchwały Rada taką zgodę wyraziła. Jednocześnie w § 4 Rada wskazała sytuacje, w których spółdzielnia mieszkaniowa uzyskująca bonifikatę od ceny nabytej nieruchomości zobowiązana jest do jej zwrotu. Wymienione są tu takie przesłanki jak zbycie nieruchomości na cele inne niż związane z ustanowieniem na rzecz członków spółdzielni odrębnej własności lokali lub z przeniesieniem na członków spółdzielni własności lokali lub domów jednorodzinnych czy nie ustanowienie odrębnej własności lokali w nieprzekraczalnym terminie 10 lat dla co najmniej 15% członków spółdzielni, którym przysługuje lokatorskie lub własnościowe prawo do lokalu, lub nie zastosowanie ulgi dla członka nabywającego własność lokalu w wysokości odpowiadającej udzielonej bonifikaty. W ocenie organu nadzoru, Rada Miasta taką regulacją przekroczyła swoją ustawową kompetencję, o której mowa we wskazanym art. 68 ust. 1 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym rażąco naruszyła obowiązujące prawo. Nadto, zdaniem Wojewody, w ust. 2 art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca jasno sprecyzował w jakich przypadkach właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego może żądać zwrotu bonifikaty. Nie ma tam przewidzianych sytuacji określonych w § 4 uchwały Rady Miasta Szczecinek. Przepis ustawy jest na tyle precyzyjny, iż nie może on podlegać dowolnej interpretacji i swobodnemu zastosowaniu przez Radę Miasta. Uchwała w tym brzmieniu rozszerza w sposób nie wynikający z przepisów prawa katalog sytuacji kiedy bonifikata podlega zwrotowi. W tej sytuacji, stwierdzenie nieważności § 4 uchwały Nr IX/91/03 Rady Miasta [...] r. w sprawie zasad sprzedaży na rzecz spółdzielni mieszkaniowych prawa własności nieruchomości zabudowanych i wykorzystywanych na cele mieszkaniowe, będących w użytkowaniu wieczystym spółdzielni uznał organ nadzoru za konieczne. Skarżący Rada Miasta, wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego żądając uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] r. w sprawie stwierdzenia nieważności § 4 uchwały Nr IX/91/03 Rady Miasta [...] w sprawie zasad sprzedaży na rzecz spółdzielni mieszkaniowych prawa własności nieruchomości zabudowanych i wykorzystywanych na cele mieszkaniowe, będących w użytkowaniu wieczystym spółdzielni. Rada zarzuciła naruszenie art.68 ust. 1 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rada nie podziela oceny Wojewody zawartej w zaskarżonym rozstrzygnięciu, ponieważ oparta jest ona, jej zdaniem, na niewłaściwej interpretacji art. 68 ust.1 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie strony skarżącej katalog sytuacji w której bonifikata podlega zwrotowi określony w art. 68 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest katalogiem zamkniętym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wyrażający zgodę na udzielanie bonifikat posiada uprawnienie do wskazania innych sytuacji, niż określone w art.68 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w których podmiot któremu udzielona została bonifikata będzie zobowiązany do jej zwrotu. Strona skarżąca prezentuje pogląd, że z uprawnienia do wyrażenia zgody na udzielanie bonifikat wynika również uprawnienie do określania dodatkowych sytuacji, ponad te, które zostały określone przez ustawodawcę, w których będzie następował zwrot bonifikaty. Z taką sytuacją, zdaniem skarżącej, mamy do czynienie w przypadku uchwały Nr IX/91/03 Rady Miasta [...] . w sprawie zasad sprzedaży na rzecz spółdzielni mieszkaniowych prawa własności nieruchomości zabudowanych i wykorzystywanych na cele mieszkaniowe, będących w użytkowaniu wieczystym spółdzielni. Ustalenie §4 w/w uchwały ma ograniczyć sytuacje, w których spółdzielnie mieszkaniowe, które nabyły od gminy nieruchomości w celu ustanowienia na rzecz członków odrębnej własności lokali będą zwlekały z ustanawianiem odrębnej własności lokali. Postanowienia §4 w/w uchwały mają zminimalizować ryzyko wykorzystania nabytych nieruchomości z bonifikatą na inny cel niż ustanowienie na rzecz członków odrębnej własności lokali. W obecnym stanie prawnym gmina nie ma praktycznie możliwości domagania się przeniesienia ponownie na gminę własności nieruchomości w przypadku nie wywiązania się przez spółdzielnię mieszkaniową z zobowiązania do ustanawiania odrębnej własności lokali z udziałem w nieruchomości nabytej z bonifikatą od gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi z uzasadnieniem jak w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wykazała, że skarga jest nieuzasadniona. Właściwość Sądu ustalono na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl tego przepisu sprawy, w których skargi zostały wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego są wyznaczone w art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn. zm.), gdzie stwierdza się, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż wydano ją z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy). Art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wyznacza, przez określenie kategorii wad (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym. Rozstrzygnięcie nadzorcze zgodne z prawem to takie, które nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej w art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Do istotnych naruszeń zalicza on naruszenie: przepisów ustrojowych, które regulują ustrój i kompetencje organów, przepisów prawa materialnego i przepisów regulujących procedurę podejmowania i ogłaszania uchwał. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z 4 listopada 2003 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w § 4 uchwały Nr IX/91/03 Rady Miasta z dnia [...]r. w sprawie zasad sprzedaży na rzecz spółdzielni mieszkaniowych prawa własności nieruchomości zabudowanych i wykorzystywanych na cele mieszkaniowe, będących w użytkowaniu wieczystym spółdzielni, uznając za uzasadnione i konieczne. Przechodząc do oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazać należy, że z przepisu art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) można odczytać normę, wedle której organ administracji publicznej może żądać od podmiotu, który nie jest mu podporządkowany, spełnienia określonego obowiązku, a mianowicie zapłaty odpowiedniej kwoty pieniężnej. Art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest jednym z wielu przepisów zawartych w tej ustawie, które regulują umowę sprzedaży nieruchomości. Jest on umieszczony w rozdziale 8 działu II tej ustawy, zatytułowanym "Ceny, opłaty i rozliczenia za nieruchomości". Pozostaje on w ścisłym związku z art. 68 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym właściwy organ, po spełnieniu określonych warunków, może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej w wysokości nie niższej niż wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 68 ust. 2 ww ustawy "właściwy organ może, żądać zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli nabywca nieruchomości przed upływem 10 lat, licząc od dnia jej nabycia , zbył lub wykorzystał nieruchomość na inne cele niż wymienione w ust. 1 pkt 1-3 lub przed upływem 5 lat na inne cele niż wymienione w ust. 1 pkt 7". Cele o których zaś mowa w art. 68 ust. 1 - pkt 1 do pkt 3 i w pkt 7 to odpowiednio : jeżeli nieruchomość jest sprzedawana: 1) pod budownictwo mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych, 2) osobom fizycznym i osobom prawnym, które prowadzą działalność charytatywną, kulturalną, naukową, opiekuńczą, leczniczą, oświatową, badawczo-rozwojową, wychowawczą lub sportowo-turystyczną, na cele niezwiązane z działalnością zarobkową, a także organizacjom pożytku publicznego, na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego, 3) organizacjom zrzeszającym działkowców z przeznaczeniem na pracownicze ogrody działkowe, 7) jako lokal mieszkalny, A zatem ustawodawca w art. 68 ust. 2 ww ustawy tj. co do żądanie zwrotu udzielonej bonifikaty nie przewiduje stosowania tej instytucji do przypadku udzielenia bonifikaty od ustalonej ceny nieruchomości spółdzielniom mieszkaniowym. O spółdzielniach mieszkaniowych jako o uprawnionych do bonifikaty od ustalonej ceny, oczywiście w przypadku odpowiedniej zgody organu, mowa jest w pkt 9 ust.1 art. 68 ww ustawy. Użycie w art. 68 ust. 2 ww ustawy zwrotu "może żądać", oznacza jedynie fakultatywność skorzystania z żądania zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikaty w przypadkach, o których mowa w tym przepisie, a nie przykładowy katalog przypadków, w których właściwy organ może żądać zwrotu udzielonej bonifikaty. Podobnie brak zawiadomienia Rady Miasta o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały tej Rady zgodnie z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. nie stanowi podstawy do uwzględnienia skargi. Przyjęcie interpretacji, że w przypadkach prowadzenia postępowania nadzorczego ma zastosowanie art. 61 kpa, zapewnia nieodzowną kompleksowość i przejrzystość procedury nadzorczej. Oznacza to przede wszystkim odrzucenie koncepcji wszczynania postępowania nadzorczego z mocy samego prawa, chyba że taki tryb będzie przewidziany w przepisie szczególnym oraz przyjęcie jako zasady wszczynania tego postępowania z urzędu przez organ nadzoru. Ponadto ustają wątpliwości co do formy wszczęcia tego postępowania; wyrazem wszczęcia postępowania będzie zawiadomienie skierowane do organu gminy, nawet jeżeli nie zawiera elementów postanowienia, jakie wydaje się w toku postępowania administracyjnego. Będzie to także informacja o wszczęciu takiego postępowania wynikająca z podjętej czynności organu nadzoru (Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, pr. zbior. pod red. R. Hausera, Warszawa 1998, s. 189-194 oraz B. Adamiak i J. Borkowski, op. cit., s. 308). Postępowanie nadzorcze składa się z różnych czynności procesowych i służy eliminowaniu naruszeń prawa, przede wszystkim prawa materialnego, w uchwałach organów gminy. Podobny cel mają czynności procesowe w innych postępowaniach administracyjnych i sądowych, a stwierdzenie nieprawidłowości przy ich dokonywaniu lub zaniechaniu z reguły ocenia się i kwalifikuje pod kątem wpływu na wynik sprawy. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu też nie jest celem samym w sobie, lecz służy zapewnieniu stronom postępowania możliwości ochrony ich interesu jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy. Wyraźna liberalizacja formy zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, brak określenia minimalnego terminu, jaki musi upłynąć od tej czynności do załatwienia sprawy i łączenie w orzecznictwie skutków braku zawiadomienia strony z oceną wpływu tej okoliczności na potrzebę uczestnictwa strony w postępowaniu, łącznie świadczą o tym, że nawet przy załatwianiu indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze decyzji brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu nie zawsze powoduje wadliwość decyzji, której skutkiem może być jej uchylenie. Nawiązując do wcześniej przedstawionych uwag na temat istoty administracji zdecentralizowanej, występującego w niej układu stosunków między administracją rządową a samorządową i powiązań w systemie administracji publicznej między organami nadzoru a organami samorządu terytorialnego, trudno przyjąć, aby odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego polegało na zaostrzeniu kryteriów procesowych tego postępowania. Przeciwnie - w świetle instytucjonalnych, stałych powiązań między tymi organami, czego wyrazistym przykładem jest obowiązek przedkładania organowi nadzoru każdej uchwały w celu sprawdzenia jej zgodności z prawem, sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu ( tak NSA w uchwale z dnia 21 października 2002 r., OPS 9/02). W ocenie Sądu brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego w świetle podnoszonych w skardze kierowanej do Sądu jak i na rozprawie przed Sądem argumentów, przemawiają za przyjęciem, że pozbawienie Rady Miasta możliwości uczestniczenia w postępowaniu nadzorczym nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze należało na podstawie art. 154 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalić.