SA/Sz 2343/02

Dnia 15 września 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie: Sędzia WSA Maria Mysiak Asesor WSA Arkadiusz Windak /spn/ Protokolant st.sekr.sąd. Maria Rosochacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 5 września 2004r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] . Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszenia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy /. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia[...] . Nr[...] . II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego W. C. kwotę [...] /[...] / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] r., Nr[...] , w wyniku uwzględnienia w całości odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej [...] " z siedzibą w [...] przy ul.[...] , na podstawie art. 132 § 1 k.p.a. i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uchylił w całości własną decyzję z dnia 25 marca 2002 r., nr WAB.IV.KH.7353/412/99 o zgłoszeniu sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych, położonych przy ul. [...] w części dotyczącej budynku położonego przy ul. [...] w [...] Po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy, w tym kopii rysunków z naniesionymi zmianami, złożonych przez SM [...] " w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] w [...] r. organ uznał, że odwołanie inwestora zasługuje na uwzględnienie w całości. Sprawa zgodności z prawem wprowadzonym zmian stała się bowiem przedmiotem postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] W. C. pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego znajdującego się przy ul. [...] w [...]z uwagi na nie branie udziału w tym postępowaniu bez własnej winy. Wskazał, że zawarł umowę ze Spółdzielnią Mieszkaniową "[...] " mocą której Spółdzielnia zobowiązała się do przeniesienia na jego rzecz własności mieszkania w wybudowanym domu przy ul. [...] j. Jako przyszły właściciel mieszkania znajdującego się w domu którego sprawa dotyczy uznał, że posiada interes prawny w braniu udziału w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie tego domu. Następnie wyjaśnił, że do tej pory uważał, że stroną w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie może być tylko Spółdzielnia, jako tymczasowy właściciel, dlatego nie występował o uwzględnienie go jako strony w przedmiotowym postępowaniu. Jednakże w związku z decyzją Prezydenta Miasta [...] uchylającą decyzję o zgłoszeniu sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] w [...] zapoznał się bliżej z przysługującymi mu prawami i w rezultacie uznał złożenie wniosku o wznowienie Sygn. akt SA/Sz 2343/02 3 postępowania za zasadne. W. C. wniosek swój uzasadnił również tym, że mieszkanie, którego ma zostać właścicielem, zostało wykonane w sposób istotnie odbiegający od zawartej umowy oraz projektu technicznego zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, bez uzgodnienia tego z nim oraz bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Dlatego też zażądał uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. w rezultacie której, zawiadomienie o zakończeniu budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] w [...] stało się skuteczne. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta [...] w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. i art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 15 kwietnia 2002 r. uchylającą decyzję z dnia 25 marca 2002 r. o zgłoszeniu sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych przy ul. [...] w[...] . W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu [...] r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " złożyła zawiadomienie o zakończeniu budowy z kompletem wymaganych dokumentów. Na tej podstawie organ w dniu [...] r. przyjął, bez sprzeciwu, zawiadomienie o zakończeniu budowy. Wniosek o wznowienie postępowania w sprawie decyzji z dnia [...] r. potwierdzającej skuteczne przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy z powodu nie brania przez W. C. udziału w postępowaniu na prawach strony bez własnej winy, czyli na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ uznał za bezprzedmiotowy. Legitymacji stronie nie daje bowiem umowa z inwestorem, na którą powołuje się W. C., zobowiązująca S.M. "[...] " do przeniesienia na wnioskodawcę w przyszłości prawa własności lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...] w[...] . Umowa ta nie jest wystarczająca do wykazania interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, powodując jedynie interes faktyczny, to jest stan w którym osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie mogąc jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takiej sytuacji wznowienie postępowanie jest niedopuszczalne z przyczyn Sygn. akt SA/Sz 2343/02 4 podmiotowych, bowiem żądanie wszczęcia postępowania złożyła osoba nie będąca stroną w sprawie. We wniesionym od tej decyzji odwołaniu W. C. podniósł, że jako przyszły właściciel lokalu i obecny jego posiadacz, ma interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego w którym nabędzie własność lokalu mieszkalnego. Jego interes prawny opiera się na przepisach prawa cywilnego, z których wywodzi się tak jego prawo do ochrony posiadania jak i nabycia prawa własności posiadanej nieruchomości. Ponadto, wyraził opinię, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa pozostawiając uznaniu organu odwoławczego stwierdzenie jej nieważności z urzędu. Wojewoda[...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie podał, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Umowa łącząca odwołującego się ze Spółdzielnią Mieszkaniową "[...] " o warunkach przydziału prawa do lokalu mieszkalnego określająca warunki przeniesienia w przyszłości prawa własności lokalu mieszkalnego na wnioskodawcę, nie mająca umocowania w przepisach administracyjnych prawa materialnego, nie daje skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ani w sprawie zakończenia budowy przedmiotowego budynku. W. C. złożył na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie zarzucając jej naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a. wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że swój interes prawny wywodzi z powszechnie obowiązujących przepisów prawa cywilnego, tj. prawa do ochrony posiadania jak i nabycia prawa własności posiadanej nieruchomości. Skarżący powołał się na wyrok NSA z dnia 25 maja 1995 r., I SA 1868/94 wedle którego, "Stroną postępowania administracyjnego dotyczącego nabycia nieruchomości jest również podmiot ubiegający się aktualnie o tę nieruchomość w innym postępowaniu, Sygn. akt SA/Sz 2343/02 5 jak również podmiot, któremu w świetle obowiązującego prawa przysługuje do niej roszczenie". Stanowisko takie uważa się za ugruntowane w orzecznictwie NSA: w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego (C. H. Beck, Warszawa 2000, str. 205) prof. Janusz Borkowski podaje, że "W wielu orzeczeniach NSA wymienia się rozmaite przypadki powstania interesu prawnego, o którym rozstrzyga się decyzją administracyjną, wywodzonego ze stosunków cywilnych, w których pozostają strony postępowania administracyjnego" wyliczając następnie, wśród źródeł interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., przypadki posiadania oraz umowy notarialnej zobowiązującej do przeniesienia na nabywcę własności nieruchomości, której dotyczy postępowanie administracyjne. Zdaniem skarżącego, przymiot strony w postępowaniu administracyjnym przysługuje także dzierżawcy nieruchomości, której postępowanie dotyczy oraz najemcy lokalu domu wielomieszkaniowym, który podlega przebudowie, powodującej uszczuplenie powierzchni wspólnych. Skoro więc uznano, że prawo do podejmowania czynności prawnie skutecznych przysługuje osobom wywodzącym to uprawnienie z umowy cywilnoprawnej, to tym bardziej uprawnienie takie powinno przysługiwać osobie, wywodzącej to uprawnienie z ograniczonego prawa rzeczowego. Wyjaśnił również, że żądanie udziału w postępowaniu w sprawie przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy domu przy ul. [...] w [...]. spowodowane jest faktem odstąpienia przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...] " w trakcie budowy w istotny sposób od zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę projektu technicznego, bez uzyskania na to wymaganego pozwolenia i bez konsultacji tego działania z osobami, które sfinansowały budowę. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Sygn. akt SA/Sz 2343/02 6 Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone. Za podstawę prawną podjętych w sprawie decyzji organy obu instancji przyjęły art. 149 § 3 k.p.a. stanowisko swe opierając na ustaleniu, że z żądaniem wznowienia postępowania wystąpiła osoba nie mająca przymiotu strony - interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z taką argumentacją wydano decyzje odmawiające wznowienia postępowania. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego określonego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jest przepis prawa materialnego, kształtujący sytuację prawną tego podmiotu w zakresie stosunku prawnego regulowanego tym przepisem. Z prawa materialnego wypływa legitymacja prawna do udziału w postępowaniu administracyjnym. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie, organy uznały, że fakt łączącego skarżącego ze Spółdzielnią Mieszkaniową "[...] " stosunku cywilnoprawnego, w postaci umowy nr [...] o warunkach przydziału prawa do lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...] w[...] , określającej warunki przeniesienia w przyszłości prawa własności lokalu mieszkalnego na wnioskodawcę, nie daje skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ani w sprawie zakończenia budowy przedmiotowego budynku. Organy przyjęły zatem do ustalenia statusu prawnego skarżącego jego pozycję prawną na dzień zawarcia umowy nr [...][...] o warunkach przydziału prawa do lokalu mieszkalnego, tj. na dzień [...] r. Tymczasem wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony przez skarżącego w siedzibie organu I instancji w dniu [...] r. i obejmował postępowanie administracyjne związane z wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., nr [...] uchylającej w trybie art. 132 § 1 k.p.a. własną decyzję z dnia [...] r o zgłoszeniu sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Z przedłożonej przez skarżącego umowy zawartej ze Spółdzielnią Mieszkaniową "[...] " wynika zobowiązanie Spółdzielni do przydzielenia W. C., na zasadach spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu - lokalu mieszkalnego położonego w budynku [...] przy ul. [...] o powierzchni użytkowej około[...] , oznaczonego jako [...] (§1 pkt 1 umowy). Sygn. akt SA/Sz 2343/02 7 W niniejszej sprawie organy nie ustaliły, czy umowa ta została w tym zakresie zrealizowana, tj. czy w okresie prowadzonego i objętego wnioskiem o wznowienie postępowania, skarżący legitymował się tylko roszczeniem do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " wynikającym ze wskazanej umowy, czy też spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu. Nie wyjaśnienie tej kwestii, w ocenie Sądu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nie może być utożsamiane z prawem własności. Jest ono niewątpliwie ograniczonym prawem rzeczowym. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie podważa się jednak celowości nadania spółdzielczemu prawu do lokalu typu własnościowego "możliwie szerokiej treści, podobnie jak to czyni ustawodawca co do uprawnień właściciela" (wyrok z 29 czerwca 2001 r., K. 23/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 124). W judykaturze ugruntowało się stanowisko, że członek spółdzielni mieszkaniowej nie ma legitymacji do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jeżeli postępowanie to dotyczy interesów prawnych wynikających z własności (współwłasności) Spółdzielni, prawa użytkowania (współużytkowania) wieczystego nieruchomości, czy też współwłasności części budynku przeznaczonych do wspólnego korzystania (por.: wyrok NSA z 10 kwietnia 1997 r., II SA/Wr 1013/96, OSP 1998, z. 7-8, poz. 131). W sprawie tej skarżący, powołując się m.in. na ograniczone prawo rzeczowe i naruszenie interesu prawnego wskazuje, że sprawa przeprowadzonych przez Spółdzielnię odstępstw od projektu technicznego zatwierdzonego w decyzji 0 pozwoleniu na budowę dotyczy jego mieszkania. Jeśli zatem wnioskodawca legitymował się spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu w sytuacji gdy postępowanie o którego wznowienie wnosił obejmowało swoim zakresem ten lokal, nie sposób przyjąć, iż wynik tego postępowania nie mógł mieć wpływu na nabyte przez skarżącego prawo. Należy podkreślić, że powyższe rozważania w zakresie istnienia interesu prawnego członka spółdzielni do uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej, opartego na art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wydają się mieć charakter incydentalny. Za taką bowiem należy uznać sytuację w której organ podejmuje decyzję na podstawie art. 54 § 1 Prawa budowlanego, po upływie określonego w tym przepisie terminu (14 dni), tj. po ponad 2 latach od dnia otrzymania zawiadomienia Sygn. akt SA/Sz 2343/02 8 o zakończeniu robót. Konsekwencją takiego działania może być pojawienie się nowych podmiotów posiadających legitymację strony, które takiego przymiotu nie miały w momencie zawiadomienia organu o zakończeniu budowy. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że organy obu instancji przy ustaleniu statusu prawnego skarżącego nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych związanych z istnieniem interesu prawnego po stronie skarżącego, które to uchybienie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.