SA/Sz 2406/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Stefan Kłosowski Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk – Meder Protokolant Edyta Wójtowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] . Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. u c h y l a zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję wydaną przez Prezesa Zarządu Towarzystwa Społecznego z dnia [...] . Nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu III. z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. G. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. G. I w dniu[...] . złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Prezes Zarządu [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego z upoważnienia Rady Miasta [...] , decyzją z dnia[...] ., na podstawie art. 104 kpa, art. 8 ust.1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. Nr 74, poz. 734/ przyznał K. G. dodatek mieszkaniowy na okres [...] miesięcy: od [...] r. do[...]. w wysokości [...] zł miesięcznie, w tym [..] . ryczałtu na zakup opału. Skrócone wyliczenie wysokości dodatku zostało przedstawione w załączniku do decyzji . Odwołanie od tej decyzji wniósł K. G., który zarzucił, że dodatek mieszkaniowy został przyznany w zbyt niskiej wysokości oraz, że kolejny raz został przez organy oszukany. Oszustwo polega na bezprawnym zawyżeniu dochodu rodziny. Do dochodu rodziny został bowiem doliczony dodatek pielęgnacyjny żony, która jest [...] i [...] i jest inwalidką I grupy. Wskazał też, że na utrzymaniu ma bezrobotną [...] w wieku [...] lat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] ., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 2 ust.1, art. 6 i art. 17 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. Nr 71, poz.734/ utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że prawo do dodatku mieszkaniowego przysługuje osobom mieszkającym w lokalach, do których mają tytuł prawny, jak również osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny lub socjalny /art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych/. W [...] r. dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust.1 ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka rodziny gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku nie przekracza 160 % najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 110 % w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku /art. 17 ust.1 ustawy/. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił stosownie do art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zasady obliczania należnego dodatku mieszkaniowego i wskazał, że wysokość dodatku stanowi różnicę między wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 12% dochodów gospodarstwa domowego – w gospodarstwie 3-osobowym przy czym jego wysokość łącznie z ryczałtem nie może przekraczać 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. W rozpatrywanej sprawie wydatki gospodarstwa na lokal łącznie z ryczałtem wynoszą [...] zł, zaś wydatki jakie powinno ponosić gospodarstwo domowe to kwota [...] zł. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że przyznany stronie dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutu odwołania organ odwoławczy przytoczył treść przepisu art. 3 ust.3 ustawy zawierającego definicję dochodu i wyjaśnił, że brak jest podstaw do odliczenia od dochodu dodatku pielęgnacyjnego. Kolegium na marginesie dodało, że zgodnie z art.5 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, jeżeli niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Jeśli zatem odwołujący się uzyska takie orzeczenie, możliwe będzie powiększenie normatywnej powierzchni lokalu, a tym samym wydatków na mieszkanie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa. Skarżący wskazał, że żona B. G. od kilku lat znajduje się w ciężkim stanie zdrowia, jest[...] , [...] leży w łóżku, po mieszkaniu porusza się na wózku inwalidzkim jeżeli zostanie na nim posadzona. Do wniosku przedłożył orzeczenie KIZ i ZUS o inwalidztwie żony. Dlatego wyraził zdziwienie, że SKO nie zleciło organowi I instancji zwiększenia powierzchni lokalu. Ponadto zarzucił, że nie ma podstaw aby do dochodu rodziny został wliczony dodatek pielęgnacyjny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, wskazując, że skarżący dopiero w skardze podał, iż żona znajduje się w ciężkim stanie zdrowia. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/, sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a /. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania Sądu zakreślonych w art. 134 P.p.s.a, doprowadziła do stwierdzenia, że skarga w aktualnym stanie sprawy jest zasadna, chociaż nie wszystkie wywody K. G. są trafne. Na wstępie wyjaśnić trzeba, że podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia wniosku stanowią przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm./. Wprawdzie ustawa ta nie definiuje instytucji dodatku mieszkaniowego, to przyjmuje się, że jego prawny charakter można najogólniej określić jako szczególne świadczenie wypłacane przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich dochodach, znajdujących się w trudnej sytuacji, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków na zajmowany lokal. Podstawowym kryterium, od którego ustawa uzależnia przyznanie dodatku, jest poziom dochodu przypadającego na jedną osobę w gospodarstwie domowym, liczonego według zasad przyjętych w art. 3 ust.3 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Drugą przesłankę stanowi kryterium normatywnej powierzchni użytkowej lokalu w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego /art. 5 ust.1-4 tej ustawy/. Zgodnie z art. 3 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił, że organy błędnie ustaliły dochód rodziny, gdyż bezzasadnie do dochodu rodziny doliczono dodatek pielęgnacyjny otrzymywany przez żonę B. G. Zarzut powyższy nie jest trafny, bowiem przepis art. 3 ust.3 ustawy stanowi, że do dochodu nie wlicza się zasiłku pielęgnacyjnego, zatem do dochodu wlicza się dodatek pielęgnacyjny. W tym miejscu należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny badał zgodność z Konstytucją RP art. 3 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje wliczanie dodatków pielęgnacyjnych do dochodu przy ubieganiu się o dodatek mieszkaniowy i wyrokiem z dnia 21 lipca 2004. w spawie K 16/03 orzekł, że powyższy przepis jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP /OTK-A 2004/7/68/. W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał Konstytucyjny wskazał m.in., "że mimo, iż zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny są świadczeniami zbliżonymi z uwagi na cel ich przyznawania, to zachodzą pomiędzy nimi zasadnicze różnice, w związku z którymi nie można wywieść nakazu traktowania tych świadczeń jednakowo przy ustalaniu dochodu dla ustalenia prawa i wysokości dodatku mieszkaniowego. Przedmiotowe świadczenia wypłacane są na podstawie odrębnych ustaw, tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) i ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.). Dodatek pielęgnacyjny jest świadczeniem pieniężnym z ubezpieczenia społecznego, które przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, i jest finansowany z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem z zaopatrzenia społecznego o charakterze samodzielnym, finansowanym w formie dotacji celowej z budżetu państwa. Dodatek pielęgnacyjny jest świadczeniem niejako "wypracowanym" przez osobę, która nabyła prawo do emerytury, po zaistnieniu ustawowych przesłanek (niezdolność do samodzielnej egzystencji albo ukończenie 75 lat). Dodatek pielęgnacyjny ma charakter roszczenia ubezpieczonego do ZUS. Zasiłek pielęgnacyjny jest zaś przyznawany na wniosek uprawnionego (lub innej upoważnionej osoby), który nie ma ustalonego prawa do emerytury bądź renty. Przesłanką jego uzyskania jest uprzednie orzeczenie o niepełnosprawności (ustalenie niezdolności do samodzielnej egzystencji) lub osiągnięcie wieku 75 lat. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że inny jest też tryb i zasady odwołania od decyzji w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Reasumując Trybunał Konstytucyjny uznał, że kwoty dodatku pielęgnacyjnego należy traktować jako przychód z tytułu renty lub emerytury, natomiast kwoty zasiłku pielęgnacyjnego, niepowiązane z emeryturą bądź rentą, jako świadczenia podlegające wyłączeniu z dochodu rodzinnego. Dlatego, wbrew zarzutowi skargi, organy orzekające w sprawie nie naruszyły przepisów art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i dochód rodziny został ustalony prawidłowo. Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba jednak, że organy orzekające naruszyły przepisy postępowania administracyjnego i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 8 kpa organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Celowi temu służą m.in. zasady postępowania zawarte w art. 7 i 77 § 1 kpa, w myśl których organy administracji powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego a nadto mają obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy pouczył skarżącego o treści przepisu art. 5 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, ale uchylił się od rozpatrzenia sprawy w kontekście tej normy prawnej. Analiza materiału dowodowego zebranego na etapie postępowania organu I instancji wskazuje, że skarżący już we wniosku w pkt 6 wskazał cyfrę 1 tj. określił liczbę osób poruszających się na wózku, przy czym cyfra ta została przekreślona. Powyższa okoliczność powinna być sygnałem dla organów, że wymaga wyjaśnienia kwestia, czy po stronie wnioskodawcy istnieje uprawnienie wynikające z art. 5 ust.3 ustawy. Potrzebę wyjaśnienia tej okoliczności powinien dostrzec w szczególności organ drugiej instancji w kontekście treści odwołania, w którym skarżący napisał, że Jego żona jest inwalidką I grupy. Uchylenie się organów od wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności na wysokość dodatku mieszkaniowego, stanowi naruszenie wyżej wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, co z kolei uzasadnia uchylenie decyzji obu organów. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1l it. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 12709 ze zm./ orzekł jak w sentencji.