SA/Sz 2454/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Maczewski /spr./ Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego I. oddala skargę, II. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata P. M. kwotę [...] ([...] ) złotych powiększoną o kwotę należnego podatku od towarów i usług z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej. J. K. w dniu [...] r. wystąpił do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z wnioskiem o przyznanie bezzwrotnego zasiłku celowego specjalnego na zakup leków, żywności, wodomierza oraz na zakup bielizny osobistej jesienno – zimowej. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzją z dnia [...] r. Nr, [...] wydaną na podstawie art. 2 ust. 4, art. 4 ust. 1, art. 31 a pkt 2, art. 43 ust. 1 oraz art. 46 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) odmówił przyznania J. K. zasiłku celowego specjalnego z przeznaczeniem na zakup wodomierza oraz części do jego zamontowania. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na podstawie akt sprawy, że dochód skarżącego wynosi[...] zł, na który składają się: renta w wysokości zł oraz [...] dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł, wobec czego dochód ten przekracza ustawowe kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej – wynoszące zł. [...] Ponadto Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w stwierdził [...] na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego zgodnie z art. 43 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, że wprawdzie J. K. znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, spowodowanej niepełnosprawnością oraz długotrwałą chorobą, jednak z uwagi na fakt, iż [...] w r. udzielono już wnioskodawcy wsparcia finansowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu wodomierza w wysokości zł, [...] organ odmówił udzielenia wnioskowanej pomocy. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji zwrócił uwagę na uzupełniający charakter świadczeń z pomocy społecznej dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, bowiem środki finansowe którymi dysponuje ośrodek pomocy społecznej są ograniczone i nie są one w stanie pokryć wszystkich uzasadnionych potrzeb, w związku z tym w pierwszej kolejności zaspokajane są niezbędne potrzeby bytowe rodzin ubiegających się o pomoc, których dochód jest niższy od kryterium dochodowego ustalonego w art. 4 ust. 1 powołanej ustawy. W związku z tym organ wskazał również, że wnioskodawca korzystał równocześnie z innych form pomocy (dwa zasiłki celowe specjalne w kwotach po [...] zł, na częściowe pokrycie kosztów zakupu żywności i lekarstw oraz bielizny zimowej). Odwołując się od powyższej decyzji J. K. wskazał, iż została ona wydana na podstawie nieprawdziwych danych. Ponadto skarżący zarzucił organowi I instancji pominięcie faktu, iż jest zadłużony, bowiem spłaca pożyczkę, w wysokości [...] , a także ma długi w spłacie zobowiązań za mieszkanie oraz za gaz i energię. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją [...] r. Nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2, 3, 4 oraz art. 16 i art. 31 a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej orzekło o utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji właściwie ocenił sytuację materialną i zdrowotną skarżącego, wskazując przy tym, że dochód J. K. w wysokości [...] zł jest wyższy od kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wynoszącego [...] zł. Organ II instancji podkreślił, że na zakup wodomierza J. K. otrzymał już pomoc (na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...] r.), a ponadto na podstawie dwóch decyzji z dnia [...] r. otrzymał dwa zasiłki celowe specjalne w łącznej wysokości [...] zł. Organ odwoławczy oceniając zasadność odmowy przyznania wnioskowanej pomocy stwierdził, że organ I instancji postępował zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o pomocy społecznej, bowiem pomoc taka swym zakresem obejmuje te sytuacje, w których dochody rzeczywiste osoby ubiegającej się o pomoc są niższe od ustawowego kryterium. Ponadto pomoc ta ma jedynie charakter uzupełniający. W sytuacji, gdy środki finansowe, jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej, są bardzo ograniczone, a potrzebujących jest wielu, ośrodki te w pierwszej kolejności starają się zaspokajać potrzeby osób i rodzin posiadających jeszcze trudniejsze warunki materialne, lub nie posiadające żadnych dochodów. Celem pomocy społecznej jest bowiem umożliwienie osobom potrzebującym pomocy przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, a nie zaspokajanie wszystkich, choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb życiowych tych osób. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie z dnia 24 grudnia 2003 r. (data stempla pocztowego), J. K.i zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7 k.p.a., a także Konstytucji RP. Ponadto skarżący podniósł, że nie rozumie na czym ma polegać uznaniowość przyznawania świadczeń przez Ośrodek Pomocy Społecznej. Zaznaczył również, iż zaciągnął pożyczkę na spłatę zadłużenia, powstałego z powodu niewystarczającej pomocy finansowej udzielanej przez Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego przedłożył pismo procesowe uzupełniające skargę, w którym podniósł dodatkowe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym dotyczące niewłaściwego ustalenia sytuacji materialnej skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) według kryterium zgodności z prawem nie dostarczyła podstaw do stwierdzenia, że akt ten narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone. W myśl art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) "w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej". Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży, pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Ponadto, zgodnie z art. 31a tej ustawy "w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie nie spełniającej kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust. 1 może być przyznany bezzwrotny specjalny zasiłek okresowy lub celowy (...)". Wobec takiego brzmienia powołanych przepisów uznać należy, że zasiłek celowy specjalny (a także zasiłek celowy), nie ma charakteru obligatoryjnego świadczenia z pomocy społecznej, lecz jego przyznanie następuje w ramach uznania administracyjnego. Wobec tego stwierdzić też należy, że zasiłek celowy specjalny jest wyjątkową, doraźną formą wsparcia osób znajdujących się w bardzo trudnej sytuacji życiowej. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wyjaśnić należy, że kontrola decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego ogranicza się do badania poprawności postępowania dowodowo – wyjaśniającego, czyli na sprawdzeniu, czy wydane rozstrzygnięcie wolne jest od wady dowolności. Z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza 461 zł. Zgodnie z obwieszczenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 16 kwietnia 2003 r. w sprawie wskaźnika waloryzacji, kwot dochodu po waloryzacji i wysokości świadczeń pomocy społecznej oraz kwoty stanowiącej podstawę ustalania wysokości niektórych świadczeń pomocy społecznej od dnia 1 czerwca 2003 r. (M.P. Nr 21, poz. 326) kwota ta od 1 czerwca 2003 r. pozostała na niezmienionym poziomie. Z zebranych w sprawie dowodów wynika, że dochód skarżącego J. K. wynosi [...] zł. Ze względu na przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego organy orzekające w sprawie nie mogły zatem przyznać skarżącemu zasiłku celowego na zakup wodomierza i części do jego zamontowania. Jakkolwiek świadczenie takie ma charakter uznaniowy, to jednak uznanie organu nie rozciąga się na możliwość przyznania (zwykłego) zasiłku celowego w sytuacji, gdy osiągany dochód jest wyższy, aniżeli dochód ustalony w ustawie. W art. 31a powołanej ustawy ustawodawca przewidział jednak możliwość przyznania bezzwrotnej pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego dla osób, których dochód jest wyższy od kryterium dochodowego przewidzianego w ustawie, o ile zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek - wobec czego organy pomocy społecznej mają obowiązek ustalić w postępowaniu administracyjnym, czy sytuacja życiowa osoby ubiegającej się o pomoc uzasadnia jej potraktowanie jako szczególnie uzasadnionego przypadku, wskazującego na konieczność przyznania zasiłku celowego specjalnego. W rozpoznawanej sprawie odmówiono skarżącemu przyznania pomocy finansowej na zakup wodomierza i części do jego zamontowania, bowiem organy obu instancji uznały, że - wobec uprzedniego przyznania skarżącemu zasiłku na częściowe pokrycie kosztów zakupu tego wodomierza, przy równoczesnym przyznaniu dwóch zasiłków specjalnych na inne cele (częściowe pokrycie kosztów zakupu żywności i lekarstw oraz bielizny zimowej), a także uwzględniając ograniczone możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej i konieczność udzielania niezbędnej pomocy w pierwszej kolejności osobom, których dochód nie przekracza ustawowego kryterium albo które nie posiadają żadnego dochodu - sytuacja życiowa J. K. nie uzasadnia potraktowania jej jako szczególnie uzasadnionego przypadku, w którym niezbędne byłoby przyznanie zasiłku celowego specjalnego także na wnioskowany cel. Sąd podzielił przyjętą przez organy obu instancji argumentację, bowiem oparta jest ona na ustalonych w sprawie faktach i nie narusza zasad logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego. Podzielić należy również przytoczone w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji stwierdzenia, że skarżący posiada, wprawdzie niski, ale stały dochód, natomiast pomoc społeczna powinna być przede wszystkim kierowana do osób znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji materialnej, które np. nie posiadają w ogóle żadnych dochodów, czyli bez udzielonej pomocy nie mogłyby samodzielnie egzystować. Wobec powyższego uznać należy, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, właściwie zinterpretowały obowiązujące przepisy i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia [...] r., należy przede wszystkim wskazać, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję uwzględnia stan faktyczny i prawny z dnia wydawania decyzji. Wobec tego, Sąd dokonując kontroli legalności takiej decyzji nie może brać pod uwagę faktów późniejszych, dotyczących zmiany liczby osób w gospodarstwie skarżącego lub wysokości otrzymywanego dodatku mieszkaniowego. Wskazane fakty zostały przez organy prawidłowo ustalone na podstawie oświadczenia skarżącego (wnioskodawcy) z dnia [...] r. oraz na podstawie wyciągu z decyzji przyznającej wymieniony dodatek. Ponadto należy zauważyć, że skarżący podpisał wywiad środowiskowy, a następnie także - na podaniu z dnia [...] r. - podpisał odbiór jego kserokopii. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, brak zaznajomienia skarżącego z zebranym materiałem dowodowym nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy – w wielu pismach kierowanych do Sądu przez skarżącego, ani w piśmie pełnomocnika skarżącego, także nie uprawdopodobniono takiego wpływu. W ocenie Sądu, również brak wskazania w decyzjach obu instancji rzeczywistych kwot posiadanych przez Ośrodek Pomocy Społecznej na cele związane z taką pomocą, a w związku z tym, także np. ilości osób korzystających w tym ośrodku z pomocy, nie uzasadnia stwierdzenia, iż ten brak mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy uwzględnieniu faktu, że środki pomocy społecznej (jak wszystkie środki budżetowe) są ze swej istoty ograniczone, a ewentualne ustalenie średniej kwoty przypadającej hipotetycznie na jedną osobę (rodzinę?) nie stanowi rzeczywistej i logicznej przesłanki dla oceny zasadności odmowy przyznania specjalnego dodatku celowego w niniejszej sprawie. Przyznanie takiego zasiłku – jak wskazano wyżej – musi bowiem uwzględniać indywidualne, zróżnicowane potrzeby osób poszukujących pomocy. Z tego powodu nie ma też wpływu na wynik sprawy podniesiony w piśmie pełnomocnika skarżącego zarzut równoczesnego przyznania skarżącemu dwóch innych zasiłków celowych specjalnych na inne cele. Taki fakt może właśnie świadczyć o wnikliwym badaniu zarówno możliwości finansowych ośrodka, potrzeb skarżącego, jak i celów wnioskowanej pomocy. Przyznanie dwóch takich zasiłków na inne cele nie oznacza bowiem, że organy powinny przyznać także trzeci zasiłek specjalny - na zakup części do wodomierza i jego zamontowanie. Uznanie przez organy, że te inne potrzeby (zakup żywności, lekarstw czy bielizny zimowej) zasługują na częściowe zaspokojenie nie narusza zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego oraz mieści się w granicach uznania administracyjnego. Mając wszystko powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w pkt. I sentencji. O wynagrodzeniu dla pełnomocnika skarżącego orzeczono na podstawie art. 250 tejże ustawy w zw. z § 18 ust. 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).