SA/Sz 250/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA D. Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie NSA B. Gebel, K. Grzegorczyk-Meder (spr.), Protokolant B. Majewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2004 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. Nr [...], II. nie orzeka w przedmiocie wstrzymania wykonania uchylonych decyzji, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...] zł /[...] złotych/ tytułem zwrotu kosztów sądowych. W dniu [...]r. M. S. wystąpił do Urzędu Pracy w [...] z wnioskiem o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent Miasta odmówił M. S. przyznania zasiłku emerytalnego, albowiem jak wynika z jej uzasadnienia M. S. nie spełniał warunków ustawowych do otrzymania zasiłku, gdyż legitymował się stażem pracy, który wynosił [...], a nadto nie przedłożył dokumentów potwierdzających zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. W odwołaniu od decyzji organu I instancji M. S. podniósł, że podjął starania o uzyskanie dokumentów potwierdzających pracę w szczególnych warunkach w [...], lecz z uwagi na likwidację przedsiębiorstwa ma trudności z potwierdzeniem pracy w szczególnych warunkach. Wojewoda decyzją z dnia [...]r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 37j ust. 1 pkt 1 i art. 37 l ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zmianami) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w dniu rejestracji w Urzędzie Pracy w [...] M. S. udokumentował okres pracy wynoszący [...] i nie spełniał żadnego z warunków określonych w art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu do uzyskania zasiłku przedemerytalnego. Poza tym Wojewoda podaje, że M. S. złożył wniosek w dniu [...]r., tj. w okresie gdy posiadał status bezrobotnego, lecz nie posiadał prawa do zasiłku dla bezrobotnych, które utracił w związku z upływem maksymalnego okresu jego pobierania. Organ odwoławczy podniósł nadto, że nie można zaliczyć M. S. okresu pracy od dnia [...] do dnia [...]r., albowiem zaświadczenie, które przedłożył, dotyczące zatrudnienia w charakterze pracownika młodocianego, jest niewystarczające. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. S. wnosi o uznanie przez Sąd okresu pracy w charakterze pracownika młodocianego w [...], w których odbywał praktyczną naukę zawodu jako uczeń [...] oraz zaliczenie okresu pracy w [...] jako wykonywanej w szczególnych warunkach, albowiem z kart zarobkowych z tego przedsiębiorstwa wynika, że otrzymywał dodatek za pracę w warunkach szkodliwych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosi o jej oddalenie i podtrzymuje argumenty przytoczone w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podnosi również, że skoro skarżący nie przedłożył dokumentów potwierdzających zatrudnienie w charakterze pracownika młodocianego, tj. umowy o pracę lub świadectwa pracy, jak również zaświadczenia o wysokości wynagrodzenia w tym okresie, brak było podstaw do zaliczenia tego okresu pracy. Wojewoda podaje również, że skarżący nie został wezwany do przedłożenia dokumentów potwierdzających ten okres pracy, albowiem nawet jego udokumentowanie nie wystarczy do uzyskania stażu pracy uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego. Zdaniem organu odwoławczego podstawą odmowy przyznania świadczenia było również nieudokumentowanie pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze stosownie do art. 37j ust. 1 lit. a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem ( jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie- Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy -Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Materialnoprawne podstawy badania legalności skargi stanowi art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zmianami), który uzależnia przyznanie zasiłku przedemerytalnego od przesłanek określonych w tym przepisie. Zgodnie z art. 37j ust. 1, zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: 1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego - zgodnie z art. 37 l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - przysługuje na wniosek osobie, która w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy lub w okresie pobierania zasiłku lub zasiłku przedemerytalnego posiadała lub spełniła warunki do ich nabycia; do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego zalicza się okres aktualnie pobieranego zasiłku, z zastrzeżeniem ust. 2a. Okolicznością w sprawie bezsporną jest złożenie przez skarżącego w dniu [...]r. wniosku w Urzędzie Pracy w [...] o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. Bezsporne również jest, że w dniu złożenia wniosku skarżący legitymował się stażem pracy wynoszącym [...] oraz zaświadczeniem potwierdzającym zatrudnienie w [...] w charakterze pracownika młodocianego. M. S. przedłożył również świadectwo pracy z okresu zatrudnienia w [...] na stanowisku [...] oraz karty zarobkowe z tego przedsiębiorstwa, z których wynika, że skarżący otrzymywał dodatek do wynagrodzenia za wykonywanie pracy w warunkach szkodliwych na okoliczność potwierdzenia [...] okresu pracy w szczególnych warunkach i w szczególnym charakterze. Organy I i II instancji odmówiły M. S. prawa do zasiłku przedemerytalnego, albowiem z akt administracyjnych wynikało, że skarżący nie spełnia wymogów określonych w art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Organ odwoławczy uznał nadto, że skarżący złożył wniosek po terminie określonym w art. 37l ust. 1 ww. ustawy, zaś organy obu instancji zamieściły wzmiankę o konieczności udokumentowania pracy w szczególnych warunkach i w szczególnym charakterze prawomocnym orzeczeniem sądu w sytuacji, gdy ubiegający się o świadczenie nie posiada dokumentacji zgodnej z wymogami określonymi w odrębnych przepisach. Przepisy powołanej wyżej ustawy jednoznacznie określają warunki, jakie winna spełniać osoba ubiegająca się o zasiłek przedemerytalny. Legalności decyzji nie można jednak badać wyłącznie na gruncie przepisów prawa materialnego. Równoważne znaczenie ma również poprawność wydanych decyzji pod względem przepisów procesowych. W tej materii Sąd dopatrzył się uchybień skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, czy organy zatrudnienia realizując zasadę ogólną postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 9 Kpa udzielania informacji faktycznej i prawnej, należycie poinformowały skarżącego w dniu złożenia wniosku o przyznanie zasiłku przedemerytalnego o zmianie przepisów regulujących zasady udokumentowania okresu pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Art. 37 j ust. 1a wszedł w życie z dniem 12 września 2001 r. po dodaniu tego przepisu przez art. 1 pkt 35 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 89, poz. 973) Informacja ta bądź jej brak mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony, albowiem do dnia 12 września 2001 r. osoba ubiegająca się o uznanie okresu pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze nie była zobowiązana do udowadniania swoich praw prawomocnym orzeczeniem sądu. Tak krótki okres obowiązywania ust. 1a mógł stwarzać przekonanie u skarżącego, że obowiązują nadal "stare" zasady dokumentowania okresu pracy, o którym mowa w art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Świadczą o tym dokumenty załączone do wniosku o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. Lakoniczna informacja zawarta w uzasadnieniu decyzji o konieczności przedłożenia orzeczenia sądu w tej materii, jest zdaniem Sądu niewystarczająca. Organ administracji publicznej obowiązany jest do udzielenia całokształtu informacji związanej z załatwianiem danego rodzaju sprawy administracyjnej, a zatem o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne, korzystne lub niekorzystne dla pozytywnego załatwienia sprawy. (...) Zakres przedmiotowy udzielenia informacji stronie obejmuje zatem zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego jak i przepisach prawa procesowego. Przy czym nie można uznać za realizację tego obowiązku odesłanie strony do przepisów prawa, ale wskazanie na ich zastosowanie w sprawie, np. przedstawienie okoliczności faktycznych, których udowodnienie przesądza pozytywne załatwienie sprawy ( zob. B.Adamiak, J. Borkowski- Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 2 s. 77) Jako naruszenie zasad postępowania dowodowego, w szczególności zaś art. 75 Kpa oraz powołanego art. 9 Kpa Sąd postrzega odrzucenie przez organy orzekające w sprawie zaświadczenia dokumentującego okres zatrudnienia skarżącego w charakterze pracownika młodocianego. Zważywszy na to, że skarżący przedłożył dowód potwierdzający zatrudnienie w [...], jednakże z punktu widzenia przepisów ustawy niewystarczający do uznania tego okresu zatrudnienia do okresu, od którego zależy prawo do zasiłku przedemerytalnego, organy prowadzące postępowanie w toku postępowania dowodowego winny umożliwić skarżącemu potwierdzenie tego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że trudności z udowodnieniem okresów zatrudnienia uprawniających do zasiłku przedemerytalnego przez osoby, które dotknęła dezaktywacja zawodowa, w sytuacji likwidacji i przekształceń tysięcy zakładów pracy i trudnościami z uzyskaniem świadectw pracy z okresu 20 czy 30 lat, długotrwałego poszukiwania dokumentów w archiwach nie mogą mieć wpływu na prawo do zasiłków. Kwestie te należy rozstrzygać wyłącznie dowodowo ( por. uchwała w składzie 7 sędziów NSA z dnia 11 marca 2002 r. OPS 14/01, ONSA 2002/4/33; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2001 r. S.A./Rz 2358/00). Tymczasem w niniejszej sprawie dokumentom mającym istotne znaczenie w sprawie odmawia się mocy dowodowej i pozostawia kwestie, których dokumenty te dotyczą niewyjaśnione. Naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i 77 Kpa stanowi istotną wadę postępowania, którą organy orzekające w sprawie mają obowiązek ponownie rozpatrując sprawę wyeliminować. Sąd kwestionuje nadto zarzuty Wojewody co do złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie zasiłku przedemerytalnego z naruszeniem terminów określonych w art. 37l ust.1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Kwestia ta została jednoznacznie wyjaśniona w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjętej w składzie 7 sędziów w dniu 11 marca 2002 r. OPS 14/01 i Sąd stanowisko to podziela. W tej sytuacji, skoro przyczyny stanowiące podstawę odmowy przyznania zasiłku przedemerytalnego stanowią wyłącznie kwestię procesową, możliwą do wyjaśnienia w postępowaniu dowodowym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania uchylonych decyzji na podstawie art. 152 ww. ustawy, natomiast o kosztach rozstrzygnął w oparciu o art. 200.