SA/Sz 2521/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Gebel/spr./ Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Robert Rozbicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2004r. sprawy ze skargi Z.D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr[...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem /. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] II, wstrzymuje wykonanie zaskarżonej decyzji III. zasądza od Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na Z.D. kwotę [...] zł) tytułem kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] r. numer [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim [...], w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie samowolnego wykonania robót budowlanych polegających na wymianie witryny w budynku przy ul[...], które to roboty zostały wykonane bez wymaganego prawem zgłoszenia, na podstawie art.51 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 89, poz.414 z późn.zm. ), nakazał Z.D. wykonanie czynności w celu doprowadzenia robót polegających na wymianie witryny ( okna wraz z drzwiami i nadświetlem ) na parterze budynku przy ul. [...], poprzez przedłożenie projektu zabudowy witryny wykonanego przez osobę uprawnioną, uzgodnionego z właścicielem - zarządcą budynku i zaopiniowanego pozytywnie przez Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] - ww. dokument należy przedłożyć w terminie do dnia [...]r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że po uzyskaniu informacji od Miejskiego Konserwatora Zabytków w[...] o dokonaniu samowolnej wymiany ww. witryny, pracownicy tut. Inspektoratu przeprowadzili w dniu [...]r. oględziny, w trakcie których stwierdzono istnienie nowej witryny na parterze budynku przy [...]. Ustalono, że inwestor dokonał wymiany witryny na początku roku bez zgłoszenia tych robót budowlanych, czy też pozwolenia na budowę obejmującego ww. roboty. Inwestor zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków w[...] o pozytywne zaopiniowanie wykonanych robót, jednakże pismem z dnia[...] r. Konserwator powiadomił inwestora, że nie jest możliwe pozytywne zaopiniowanie inwentaryzacji witryny, informując między innymi, że projekt planowanych zmian witryny należy przedstawić do zaopiniowania ze stanowiska konserwatorskiego przed rozpoczęciem prac. Od decyzji tej odwołał się Z.D., wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu skarżący podnosi, iż brak podania podstawy prawnej, która zobowiązywałaby go do dokonania zgłoszenia robót budowlanych lub uzyskania pozwolenia na budowę, uniemożliwia mu skuteczne prawnie odwołanie się od powyższej decyzji. Wymiana witryny z drzwiami nie obejmowała zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu, wobec czego nakaz wykonania projektu jest bezzasadny. Przeprowadzona wymiana witryny była następstwem dokonanego Sygn.aktSA/Sz 2521/02 3 włamania i kradzieży z dewastacją. Skarżący stwierdza, że skłonny jest podjąć starania zmierzające do sporządzenia projektu powykonawczego celem uzyskania pozytywnej opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków, lecz natrafia na nieugiętą postawę Konserwatora, wynikającą z różnej oceny stanu poprzedniej witryny z drzwiami. Zdaniem skarżącego była to zdewastowana, zbita dyktą, zarobaczona witryna wykonana w czasach powojennych, nie spełniająca wymogów izolacji termicznej i wymogów bezpieczeństwa, wstawiona przez jednego z poprzednich użytkowników lokalu. Jest przekonany, że Konserwator nie jest w stanie udokumentować swojej opinii, gdyż w Archiwum Państwowym w [...] brak jest jakiejkolwiek dokumentacji na temat budynku przy ul. [...]. Skarżący podnosi, że na zmianę witryny z drzwiami uzyskał zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej oraz zarządcy budynku. Witryna wykonana została z [...], bez użycia współczesnych technologii typu PCV czy aluminium. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, decyzją z dnia [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art.51 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 ) nakazał Z.D. doprowadzenie elewacji kamienicy przy ul. [...] do stanu poprzedniego, poprzez odtworzenie zabytkowego charakteru witryny ( zgodnego z wytycznymi konserwatorskimi ). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż decyzja zostaje uchylona z uwagi na niewłaściwe rozstrzygnięcie przy przyjętej podstawie prawnej i właściwym trybie postępowania.Art.51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego daje podstawę do zalegalizowania wykonanych robót, a nie robót, które dopiero mogą być wykonane. Jak wynika z akt sprawy Z.D. samowolnie rozpoczął roboty budowlane mające na celu wymianę witryny w kamienicy przy ul. [...], znajdującej się w strefie [...], ochrony historycznej struktury przestrzennej miasta. Wykonał nowe elementy witryny ( okno, drzwi, naświetle ), niezgodnie z wytycznymi konserwatorskimi i jak wynika z pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r. co w obecnym kształcie nie może być zaakceptowane przez Konserwatora. Powyższe okoliczności wskazują, że w przypadku nałożenia czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem obowiązek ten nie będzie mógł być spełniony. Zgodnie z art.51 ust.1 pkt 2 w razie niewykonania Sygn.aktSA/Sz 2521/02 5 skarżący opierał się na opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków zawartej w piśmie z dnia [...] r. Skarżący zauważa także, że budynek przy ul. [...] nie jest wpisany do rejestru zabytków. Nie mają wobec tego względem niego zastosowania przepisy art.4 ustawy o ochronie dóbr kultury ( Dz.U. z 1999 r. Nr 98 ). Budynek położony jest jedynie na terenie strefy [...]- ochrony historycznej struktury przestrzennej miasta. W skutek zaniedbań konserwatorskich budynek nie przedstawia, zdaniem skarżącego, żadnej wartości historycznej. Niezrozumiałe jest stanowisko Konserwatora by odtworzyć drzwi i naświetla, skoro w tym samym budynku zaopiniował miesiąc wcześniej wymianę okna na [...] oraz wybicie w miejscu okna otworu na drzwi [...], a także skoro uchwała Rady Miejskiej w [...] r. mówi jedynie o "utrzymaniu historycznej kompozycji obiektów z ograniczeniem zakresu dopuszczalnych przekształceń dachów i przyziemi i z dostosowaniem elementów nowych do kompozycji istniejącej...". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosi o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Z dniem r. utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w[...]. Sprawy, w których skargi zostały wniesione przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie i postępowanie nie zostało zakończone, na podstawie art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1271, Nr 240, poz.2052 ), podlegają rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie przepisów ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270, z 2004 r. Nr 162, poz.1692)). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, co uzasadnia ich uchylenie, nie tylko z przyczyn podnoszonych w skardze, ale także z przyczyn, które Sąd obowiązany był uwzględnić z urzędu. Sygn.aktSA/Sz 2521/02 6 Zaskarżona decyzja została wydana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z naruszeniem art.139 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższy przepis stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się chyba, że zaskarżona decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji nakazującą skarżącemu wykonanie w zakreślonym terminie czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót polegających na wymianie witryny w budynku przy ul[...] i następnie nakazał skarżącemu doprowadzenie elewacji kamienicy przy ul. [...] do stanu poprzedniego poprzez odtworzenie zabytkowego charakteru witryny (zgodnie z wytycznymi konserwatorskimi). Sytuacja skarżącego w wyniku zmiany decyzji uległa pogorszeniu. Organ jednakże nie wykazał, czy przesłanki z art.139 Kpa zostały spełnione. Decyzja organu odwoławczego została wydana w oparciu o "art.51 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 ) ". Taka podstawa prawna decyzji została też podana w uzasadnieniu. Należy stwierdzić, że przedmiotowa ustawa nie zawiera punktu 3 w art.51 ust.1. Można jedynie domniemywać, że organ miał na myśli art.51 ust.3 ustawy Prawo budowlane. Z decyzji organu I instancji wynika, iż wykonanie robót polegających na wymianie witryny w budynku przy ul. [...] nastąpiło bez wymaganego prawem zgłoszenia, choć następnie w treści uzasadnienia organ używa sformułowania, iż "inwestor dokonał wymiany witryny na początku br. bez zgłoszenia tych robót budowlanych, czy też pozwolenia na budowę obejmującego ww. roboty". Podniesiony przez skarżącego w odwołaniu zarzut braku podstawy prawnej do żądania od niego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, organ II instancji wyjaśnił: "Zgodnie z art.28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art.29 i 30. Art.29 zwalnia z tego obowiązku niektóre roboty, przy czym art.30 nakłada na większość z nich obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z art.30 ust.3 właściwy organ może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w stosunku do obiektów objętych obowiązkiem zgłoszenia. W przypadku obiektów objętych ochroną konserwatorską, ustawa Prawo budowlane nie przewiduje przypadków zwolnienia robót budowlanych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę." Kwestia więc czy skarżący winien był uzyskać przed rozpoczęciem robót Sygn.akt SA/Sz 2521/02 7 pozwolenie na budowę, czy dokonać zgłoszenia nie została jednoznacznie rozstrzygnięta. Co prawda organ odwoławczy podkreślił akapit dotyczący możliwości nałożenia przez organ obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w stosunku do obiektów objętych obowiązkiem zgłoszenia, ale nie wyjaśnił co to oznacza w odniesieniu do tej konkretnej sprawy. Powyższe uchybienia stanowią naruszenie art.107 § 3 Kpa. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy w swoich decyzjach nakazują "zaopiniowanie projektu przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie" bądź też, " odtworzenie zabytkowego charakteru witryny ( zgodnego z wytycznymi konserwatorskimi)". Żaden z organów nie przedstawił jednak uzasadnienia prawnego dla wymogu opiniowania przez Konserwatora czy też udzielania wytycznych. Jedynie z pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] r. wynika, że kamienica przy ul. [...] znajduje się, zgodnie z zapisem miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] ( uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...]r. ogłoszoną w [...].) na terenie strefy [...] - ochrony historycznej struktury przestrzennej miasta i w związku z tym zakres wykonanych prac wymaga uzyskania opinii konserwatorskiej oraz zgłoszenia do Wydziału Administracji Budowlanej. W decyzjach brak jest jednak przytoczenia konkretnych przepisów tego planu, z których wynika usytuowanie kamienicy w strefie [...] oraz które nakładają na inwestorów obowiązek uzyskania opinii Konserwatora Zabytków. Powyższe uchybienie stanowi naruszenie art.6 i 11 Kpa. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdzając szereg uchybień w postępowaniu i decyzjach obu organów nadzoru budowlanego (MII instancji), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art.145 § 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. )uznał za konieczne i uzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięcie w punkcie II sentencji wyroku oparte zostało na art.152, zaś w punkcie IIl na art.200 ww. ustawy.