SA/Sz 2596/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr./ Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Edyta Wojtowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 3 października 2004r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Przedsiębiorców i Kupców [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r. Nr[...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu A u c h y i a zaskarżoną decyzję U- stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu "x" Spółka z o.o. w [...] w dniu [...]r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu usług owo-technicznego złożonego z pawilonu o funkcji usługowej - usługi podstawowe i ogólnomiejskiej oraz zespołu parkingów na terenie działek gruntu o numerach geodezyjnych [...] położonych w [...]. Do wniosku inwestor przedłożył ogólny opis inwestycji, obliczenie jej powierzchni oraz powierzchni sprzedaży. Pismem z dnia [...]r. wnioskodawca uzupełnił pożywszy wniosek informując, że planowana inwestycja ma swoim zakresem objąć przekształcenie istniejącego obiektu. Burmistrza [...]decyzją z dnia [...]. na podstawie art. 39 i 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jednolity Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139/, art. 104 kpa oraz miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonego przez Radę Miejską w [...] uchwałą Nr [...]. ustalił X Spółka z o.o. w [...] warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji w zakresie przekształcenia istniejącego obiektu na kompleks usługowo-techniczny złożony z pawilonu o funkcji usługowo-handlowej oraz budowy zespołu parkingów na terenie działek o numerach geod. [...] położonych w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonego przez Radę Miejską w [...] uchwałą z dnia [...]r. dla terenu objętego decyzją. Z uwagi na wniosek Stowarzyszenia Przedsiębiorców i Kupców [...] zgłoszony w toku postępowania o odmowę wydania decyzji, organ orzekający zwrócił się do autora planu K.S. o jego interpretację. Z przedłożonych wyjaśnień K.S. wynika, że plan opracowany był na podstawie już nieobowiązującej ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym. Ustalenia planu zostały zapisane elastycznie, brak było w tym czasie wyraźnie określonych wymagań dotyczących konstrukcji planu. Lokalizacja, obok zabudowy znajdującej się wzdłuż ul. [...], usług /również handlu/ następnie rzemiosła, składów i przemysłu -idąc w "głąb" ul. [...] zapewnia redukcję uciążliwości. W planie nie ma zakazu lokalizacji usług handlu, jest tylko zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej. Organ orzekający uznał, że wniosek X Spółki z o.o. dotyczył przekształcenia istniejącego obiektu oraz budowy kompleksu usługowo-handlowego o pow. Sprzedażowej [...] m2. Zapisy obowiązującego planu nie wprowadzają zakazu lokalizacji w jednostce bilansowej [...] kompleksu ustugowo-handlowego. Jednostka [...] znajduje się w części wschodniej m. [...] i swoim zasięgiem obejmuje całą ul. [...]. Dla terenów niezainwestowanych położonych w tej jednostce plan ustala "funkcję przemysłową pod lokalizację baz , składów, rzemiosła uciążliwego, funkcji usługowo-produkcyjnych" oraz wprowadza "zakaz lokalizowania zabudowy mieszkaniowej" /str. [...]/. Dla terenów zainwestowanych - jakim jest teren wnioskodawcy - plan ustala możliwość zmiany przeznaczenia obiektów przemysłowo-składowych w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej na funkcje usługowe, rzemieślnicze i mieszkaniowe bez zwiększania uciążliwości /str. [...] planu/. Lokalizacja funkcji handlowej /usługowej/ wynika z obowiązujących ustaleń planu. Wzdłuż ul. [...] usytuowane są budynki mieszkalne wielorodzinne. W ustaleniach planu nie ma zakazu lokalizacji usług handlu, a lokalizacja obok zabudowy mieszkaniowej usług, następnie rzemiosła, składów i przemysłu zapewnia redukcję uciążliwości i jest zgodna z obowiązującym planem. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie Przedsiębiorców i Kupców [...]. Strona skarżąca podniosła, że teren planowanej inwestycji położony jest w miejscu oznaczonym na planie symbolem [...]. Ustalenia dla tego terenu zakładają, że jest to teren "zakładów przemysłowych i obsługi technicznej z prawem rozbudowy i modernizacji. Ustala się zakaz rozbudowy i lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, prawo lokalizacji warsztatów lub parkingów". W ocenie skarżącego, na terenie [...] plan nie przewiduje możliwości usytuowania kompleksu usługowo-handlowego. Planowana inwestycja będzie zajmowała większą powierzchnię niż [...]m2. Bez znaczenia dla interpretacji planu jest stanowisko autorki planu, która nie jest powołana do wydawania wiążącej wykładni planu. Ponadto strona skarżąca zarzuciła, że zapis planu /str. [...]/ stanowiący o możliwości "zmiany przeznaczenia obiektów przemysłowo-składowych w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej na funkcje usługowe, rzemieślnicze i mieszkaniowe", w żadnym razie nie dopuszcza możliwości wprowadzenia handlu. Stworzenia pojęcia usługa handlu, dokonano na potrzeby uzasadnienia decyzji. Strona przywołała decyzje organu odwoławczego o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy pawilonów handlowych . na terenie, gdzie zlokalizowane są działki objęte zaskarżoną decyzją. Z powyższych względów strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...]r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm./, art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U.z 2001 r. Nr 79, poz. 856/, po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia Przedsiębiorców i Kupców [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję . Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podniósł, że celem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie, czy planowana inwestycja zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W dalszej części uzasadnienia Kolegium przytoczyło zapisy obowiązującego planu dla terenu, na którym usytuowane są działki objęte planowaną inwestycją. Z zapisu planu wynika między innymi, że działki te położone są w przestrzeni oznaczonej symbolem [...]" -jest to dzielnica przemysłowa, funkcja podstawowa - mieszkaniowa, uzupełniająca -przemysłowa. Na terenie oznaczonym symbolem "[...]" obowiązują ustalenia dotyczące całego miasta. Przekształcenia przestrzenne jednostki "[...]" dotyczą terenów usługowo-przemysłowych. Ustalenia dotyczące terenów zainwestowanych - działki nr [...] znajdują się na terenie oznaczonym literą [...] jest to "teren zakładów przemysłowych i obsługi technicznej z prawem rozbudowy i modernizacji". Dla tego terenu ustala się zakaz rozbudowy i lokalizacji zabudowy mieszkaniowej , prawo lokalizacji warsztatów lub parkingów. Plan określa też zasady przekształceń przestrzennych i zabudowy dla obiektów przemysłowo-składowych i tak ustala możliwość zmiany przeznaczenia istniejących obiektów przemysłowo - składowych w terenach przemysłowo-składowych na inne cele produkcyjne, składowe, rzemiosło uciążliwe w tym produkcyjne/.../. Ustala możliwość zmiany przeznaczenia obiektów przemysłowo-składowych w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej na funkcje usługowe, rzemieślnicze i mieszkaniowe bez zwiększenia uciążliwości. Na obszarze całego miasta obowiązuje zakaz realizowania: obiektów usługowych, małych domów mieszkalnych, domów jednorodzinnych, budynków gospodarczych z płaskim dachem. W części ogólnej planu wyszczególniono nazwy usług i tak na str. 9 planu pod pojęciem "usługi podstawowe i usługi ogólnomiejskie" wymieniony został "handel". Kolegium uznało, że powyższe zapisy planu miejscowego, dopuszczają możliwość zmiany przeznaczenia obiektów przemysłowo-składowych w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej na funkcje usługowe, rzemieślnicze bez zwiększania uciążliwości /str. [...] planu/. Lokalizacja funkcji handlowej /usługowej/ wynika z ustaleń obowiązującego planu, zatem planowana inwestycja zgodna jest z planem zagospodarowania przestrzennego m. [...]. Za nieuzasadniony Kolegium uznało zarzut odwołania w zakresie niemożności usytuowania obiektu usługowo-handlowego na terenie [...], gdyż obiekt ten ma powstać w wyniku przekształcenia istniejącego obiektu zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy uznał też za chybiony zarzut, że obiekt będzie zajmował większą powierzchnię niż to wynika z załączonych dokumentów. Na większy bowiem obiekt niż określony decyzją o warunkach zabudowy inwestor nie otrzymał pozwolenia na budowę. Ponadto plan /str. [...]/ wprowadził w pojęciu usług podstawowych "handel", został zinterpretowany prawidłowo. Kolegium uznało, że strona skarżąca trafnie podniosła, iż dla interpretacji planu nie ma znaczenia stanowisko autora planu. Natomiast powoływanie się na inne decyzje odmawiające ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania uznało za niezasadne, bowiem dotyczyły one innego terenu i innego stanu faktycznego. Organ orzekający podkreślił, że zaskarżona decyzja zawiera określenie wszystkich niezbędnych warunków /co do wymaganych uzgodnień oraz dotyczących interesów osób trzecich zgodnie z dyspozycją art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). W tej sytuacji Kolegium uznało, że brak było podstaw do odmowy wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie Przedsiębiorców i Kupców [...]wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono te same zarzuty jak w odwołaniu z konkluzją, że decyzja została wydana sprzecznie z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiadając na skargę wniosło ojej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/, sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 dalej P.p.s.a/. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem i w granicach rozstrzygania Sądu zakreślonych w art. 134 P.p.s.a. doprowadziła do stwierdzani, że skarga jest zasadna , bowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. W myśl art. 43 ustawy dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jedn. Dz.U. z 199r. Nr 15, poz. 139 ze zm./ w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzona inwestycja jest zgodna z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zastrzeżeniem art. 2 ust.2 /który to wyjątek w sprawie nie zachodzi/. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organy orzekające w sprawie ustaliły, że przedsięwzięcie określone we wniosku X Spółka z o.o. w [...] z dnia [...]r., polegające na wykonaniu inwestycji w zakresie przekształcenia istniejącego obiektu na kompleks usługowo-techniczny złożony z pawilonu o funkcji usługowo-handlowej oraz budowy zespołu parkingów przy ul. [...], jest zgodne z miejscowym planem, ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. [...] /uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...]. W tym miejscu zaznaczyć należy, że wniosek z [...]r. w pierwotnym brzmieniu dotyczy "ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu usługowo - technicznego złożonego z pawilonu o funkcji usługowej - usługi podstawowe i ogólnomiejskie oraz zespołu parkingów na terenie działek o nr geod. [...] W dniu [...]. wnioskodawca uzupełnił powyższy wniosek wyjaśniając, że "planowana inwestycja ma swoim zakresem objąć przekształcenie istniejącego obiektu. Funkcja usługowa zdefiniowana jako usługi podstawowe i ogólnomiejskie, to przede wszystkim działalność handlowa". Sądowa analiza całego tekstu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] /przedłożonego przez organ odwoławczy na żądanie Sądu/ wykazała, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły zapisy tego aktu prawa miejscowego obowiązujące dla ternu określonego symbolami [...], na którym położone są działki o powyższych numerach przeznaczone pod wnioskowaną inwestycję. W aktualnym stanie sprawy nie można jednak podzielić stanowiska organów, że planowana inwestycja jest zgodna z tymi ustaleniami. Miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego m. [...] w odniesieniu do jednostki urbanistycznej "[...]" w zakresie terenów przemysłowych i obsługi technicznej z prawem rozbudowy modernizacji /[...]/ zezwalając na lokalizację warsztatów lub parkingów oraz określając zasady przekształceń przestrzennych i zabudowy dla obiektów przemysłowo-składowych, jednocześnie wprowadza dwie możliwości zmiany przeznaczenia istniejących obiektów przemysłowo-składowych i tak: 1/ na terenach przemysłowo-składowych dopuszcza takie przekształcenie na inne cele produkcyjne, składowe, rzemiosło uciążliwe w tym produkcyjne pod warunkiem nie pogarszania stanu środowiska i uzyskania pozytywnych opinii Terenowego Inspektora Sanitarnego Wydziału Ochrony Środowiska, 2/ w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej na funkcje usługowe, rzemieślnicze i mieszkaniowe bez zwiększenia uciążliwości. W ocenie Sądu z zapisów tych wynika, że na terenach zainwestowania przemysłowego można lokalizować warsztaty lub parkingi, natomiast co do obiektów już istniejących możliwa jest ich przebudowa i modernizacja a także możliwa jest zmiana przeznaczenia obiektów przemysłowo-składowych, ale tylko w sposób określony w wyżej wymienionych ustaleniach planu. Z treści wniosku inwestora z dnia [...]r. wynika, że planowana inwestycja polegać ma na budowie kompleksu usługowo-technicznego złożonego z pawilonu o funkcji usługowej - usługi podstawowe i ogólnomiejskie. W świetle przytoczonych ustaleń zapisu ogólnego planu zagospodarowania m. [...] budowa pawilonu handlowego, wykracza poza dopuszczoną w nim lokalizację nowych obiektów na terenie zainwestowania przemysłowego, a także nie mieści się w pojęciu przebudowy, modernizacji i zmiany przeznaczenia istniejących obiektów przemysłowo-składowych. Wprawdzie inwestor w dniu [...]r. uzupełnił wniosek z dnia [...]r. wskazując, że planowana inwestycja ma swoim zakresem objąć przekształcenie istniejącego obiektu, jednakże organy orzekające nie wyjaśniły jaką funkcję pełni tenże obiekt istniejący i na czym ma polegać jego przekształcenie. W tych okolicznościach co najmniej przedwczesne jest stanowisko Kolegium, że projektowany obiekt ma powstać w wyniku przekształcenia istniejącego obiektu zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, że w świetle zapisów planu miejscowego przekształcenie istniejącego obiektu nie jest tożsame z budową nowego, jak również zmiana przeznaczenia obiektu dopuszczalna jest wyłącznie w odniesieniu do istniejących obiektów przemysłowo-składowych. Powyższe spostrzeżenia tym bardziej są zasadne w kontekście dołączonej do skargi decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. o odmowie ustalenia na wniosek "Y" Spółka z o.o. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia polegającego na budowie pawilonu handlowo-usługowego, na gruntach działek o Nr [...]. Stanowisko Kolegium zawarte w odpowiedzi na skargę, że decyzja ta omyłkowo została wydana dla terenu [...] a nie "[...]", jest tłumaczeniem nie znajdującym odzwierciedlenia w treści tej decyzji. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i na art. 152 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.