SA/Sz 2599/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Edyta Wojtowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2004r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Przedsiębiorców i Kupców [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu /. uchyla zaskarżoną decyzją, II, stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 39 i 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139), powołując się na miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalony przez Radę Miejską w [...] uchwałą z dnia [...], po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego Spółka z o.o. w [...] z dnia[...] r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w zakresie rozbudowy i modernizacji zakładu, polegającej na budowie kompleksu usługowo-handlowego o powierzchni handlowej [...] m2 wraz z zespołem parkingów na działkach o numerach geodezyjnych [...] położonych w[...] położonych na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w toku postępowania do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo Stowarzyszenia Przedsiębiorców i Kupców [...] które wniosło o odmowę wydania decyzji wskazując, iż planowany obiekt będzie zajmował powierzchnię całkowitą [...] m2, a więc należy go uznać za obiekt wielkopowierzchniowy, plan miejscowy nie przewiduje lokalizacji pawilonów handlowych na wskazanych we wniosku działkach, wyjaśnienia zawarte w piśmie K.S. nie są wykładnikiem prawa. Organ wyjaśnił, że [...] r. wystąpił do K.S. o podanie interpretacji zapisów miejscowego planu ogólnego - dotyczących jednostki urbanistycznej na której proponowana jest budowa pawilonu o funkcji usługowej. K.S. w latach [...] była autorem opracowania zagadnień przestrzennych dla miejscowego planu. W udzielonej odpowiedzi wskazała, że plan miejscowy opracowany był na podstawie obecnie nieobowiązującej ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, ustalenia planu zostały zapisane elastycznie, lokalizacja obok zabudowy mieszkaniowej znajdującej się wzdłuż ulicy[...], usług (również handlu), następnie rzemiosła, składów i przemysłu - idąc w "głąb" [...] - zapewnia redukcję uciążliwości. W ustaleniach planu nie ma zapisanego zakazu lokalizacji usług handlu, jest tylko zapisany zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej. Organ stwierdził dalej, że wniosek[...] dotyczył rozbudowy i modernizacji zakładu, polegającej na budowie kompleksu usługowo-handlowego o powierzchni sprzedażowej [...]m2, grupującego obecnie eksploatowane punkty sprzedaży, a więc zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym nie można go zaliczyć do obiektów wielkopowierzchniowych. Sygn. akt SA/Sz 2599/02 3 Zdaniem Burmistrza, zapisy tekstu planu nie wprowadzają zakazu lokalizacji w jednostce bilansowej [...] kompleksu usługowo-handlowego. Jednostka ta znajduje się w części wschodniej Wałcza i obejmuje swoim zasięgiem całą ulicę [...]. Dla terenów zainwestowanych, jakim jest teren PH-U [...] plan ustala możliwość zmiany przeznaczenia obiektów przemysłowo-składowych w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej na funkcje usługowe, rzemieślnicze i mieszkaniowe bez zwiększania uciążliwości (strona [...] planu). Chodzi o strefowanie uciążliwości i zapewnienie ładu przestrzennego, a przede wszystkim, by nie wywoływać konfliktu między użytkownikami przestrzeni o różnych funkcjach i formach zagospodarowania przestrzennego. Lokalizacja funkcji handlowej (usługowej) wynika z obowiązujących ustaleń planu. Wzdłuż ul. [...] usytuowane są budynki mieszkalne wielorodzinne. By zapewnić komfort zamieszkania należy stopniowo redukować uciążliwości, które mogą wynikać z rozbudowy zakładów przemysłowych. Lokalizacja obok zabudowy mieszkaniowej usług, następnie rzemiosła, składów i przemysłu zapewnia redukcję uciążliwości - to zostało zapisane w planie. W ustaleniach planu nie ma zakazu lokalizacji usług handlu. Od strony zachodniej planowany teren pod budowę pawilonu graniczy pośrednio z terenami usług ([...]), na których znajduje się Zespół Szkół [...] z salą gimnastyczną, od strony[...] graniczy z zabudową mieszkaniową - budynek mieszkalny [...] rodzinny, powyżej zaś ulicy [...] znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej ([...]). Od decyzji tej odwołanie wniosło Stowarzyszenie Przedsiębiorców i Kupców[...] podnosząc, że decyzja dla opisanego w niej przedsięwzięcia jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że na terenie [...] plan nie przewiduje możliwości usytuowania kompleksu usługowo-handlowego. Zdaniem odwołującego się wnioskodawca manipuluje nazwami próbując w ten sposób obejść obowiązujące przepisy dotyczące dopuszczalnej wielkości pawilonów handlowych jak i przepisy dotyczące obiektów wielkopowierzchniowych. Planowana inwestycja nie będzie zajmowała powierzchni [...]m , ale znacznie przewyższy dopuszczalną wielkość pawilonów handlowych ([...]m2) dla miast wielkości [...]. Wynika to z sumowania powierzchni zwanej handlową z powierzchnią biur, pomieszczeń socjalnych, magazynów (w tym opakowań i palet). Także pod nazwą "powierzchnia wynajmowana pod usługi" kryje się pasaż handlowy, czyli inwestycja charakterystyczna dla pawilonów handlowych wielkopowierzchniowych. Kuriozalne jest nazwanie budowy pawilonów handlowych - rozbudową i modernizacją zakładu poprzez grupowanie eksploatowanych punktów sprzedaży. Zakwestionowano także przydatność stanowiska prezentowanego przez K.S., na które powołano się w uzasadnieniu decyzji. W szczególności zdaniem Stowarzyszenia opinie wyżej wymienionej Sygn. akt SA/Sz 2599/02 4 powinny być traktowane jako prywatne poglądy a pojęcie "usługa handlu" używane w tej opinii nie znajduje oparcia w tekście planu. Zwrócono także w odwołaniu uwagę na to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wielokrotnie orzekało o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy pawilonów handlowych na terenie, gdzie zlokalizowane są działki objęte niniejszą sprawą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kpa, art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z późn. zm.) oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856), po rozpatrzeniu odwołania - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, po opisaniu wyżej przedstawionego stanu faktycznego, że w dniu [...] r. inwestor wyjaśnił, iż powierzchnia sprzedaży wynosi [...] m2 nie przekracza więc wielkości dopuszczalnej dla miasta [...]. Powierzchnia na cele usługowe nie może być sumowana do całkowitej powierzchni sprzedażowej, ze względu na usługowy charakter użytkowania. Na powierzchni socjalnej i biurowej wynoszącej [...] m2, zlokalizowane zostaną pomieszczenia administracyjne. Powierzchnie magazynów przeznaczone zostaną na cele składowe. Kolegium wyjaśniło, że przedmiotem sprawy objęto zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie i modernizacji zakładu, poprzez budowę kompleksu usługowo-handlowego o powierzchni handlowej [...] m2 wraz z zespołem parkingów na działkach nr [...] położonych w [...]. Dla działek dla których ma powstać opisana inwestycja obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w[...]. Z opisu tego planu wynika, że: 1. Działki numer [...] znajdują się w jednostce oznaczonej symbolem [...] -jest to: "dzielnica przemysłowa, funkcja jednostki: podstawowa- mieszkaniowa uzupełniająca - przemysłowa. Na terenie tej jednostki obowiązują ustalenia dotyczące całego miasta. Przekształcenia przestrzenne w tej jednostce dotyczą terenów usługowo-mieszkaniowych" (str. [...] planu.) Ustalenia dotyczące terenów zainwestowanych - działki o powyższych numerach znajdują się w terenie oznaczonym w planie literą [...] - jest to "teren zakładów przemysłowych i obsługi technicznej z prawem rozbudowy i modernizacji". Ustala się: * zakaz rozbudowy i lokalizacji zabudowy mieszkaniowej * prawo lokalizacji warsztatów lub parkingów (str. [...] planu) * Sygn. akt SA/Sz 2599/02 5 2. Zasady przekształceń przestrzennych i zabudowy dla obiektów przemysłowo-składowych: ustala się możliwość zmiany przeznaczenia istniejących obiektów przemysłowo-składowych w terenach przemysłowo-składowych na inne cele produkcyjne, składowe, rzemiosło uciążliwe w tym usługi produkcyjne... ustala się możliwość zmiany przeznaczenia obiektów przemysłowo-składowych w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej na funkcje usługowe, rzemieślnicze i mieszkaniowe bez zwiększenia uciążliwości (str. [...] planu). Wśród innych opisanych przez organ odwoławczy zapisów części ogólnej planu miejscowego wskazano również na to, że na stronie [...] planu pod nazwą: "usługi podstawowe i usługi ogólnomiejskie" wymieniony został "handel". W ocenie Kolegium z opisanych w jego decyzji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że decyzja organu I instancji ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu usługowo-handiowego o powierzchni sprzedażowej [...]m2 jest zgodna z zapisami planu i nie można jej zaliczyć do zarzucanych w odwołaniu obiektów wielkopowierzchniowych o których mowa w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Działki na których ma powstać planowana inwestycja znajdują się w jednostce [...], dla której miejscowy plan ustala funkcję przemysłową pod lokalizację baz, składów rzemiosła uciążliwego, funkcji usługowo-produkcyjnych. Dla terenów zainwestowanych, jakim jest inwestor [...] plan ustala możliwość zmiany przeznaczenia obiektów przemysłowo-składowych w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej na funkcje usługowe, rzemieślnicze i mieszkaniowe bez zwiększania uciążliwości. W ustaleniach planu zagospodarowania planu przestrzennego miasta [...] nie ma zakazu lokalizacji usług handlu. Za niezasadny uznano zarzut jakoby proponowana inwestycja miała stanowić jeden obiekt handlowy. Jaki to będzie faktycznie obiekt, będzie można - zdaniem Kolegium - określić w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Odwołujący się na tym etapie, będą mogli wnosić swoje uwagi i zastrzeżenia. Organ odwoławczy zgodził się z poglądem odwołującego się, że dla interpretacji m.p.z.p. nie ma znaczenia stanowisko autora planu i wyjaśnił, że kierował się jedynie ustaleniami ogólnymi i szczegółowymi tego planu. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (str. [...]) wprowadzono pojęcie usług podstawowych pod nazwą "handel" i dlatego Kolegium uznało za dopuszczalną na wskazanym terenie funkcję handlową. Zarzut, że nie można realizować na terenie [...] obiektu usługowo-handiowego, uznano za chybiony, skoro na omawianym terenie obowiązują wyżej opisane zasady przekształcenia. Sygn. akt SA/Sz 2599/02 6 Wyjaśniono też, że dla omawianego terenu kolegium nigdy nie rozpatrywało przedmiotowego rodzaju inwestycji, lecz inne inwestycje. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że zamierzona inwestycja zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Stowarzyszenie Przedsiębiorców i Kupców [...] wnosząc o uchylenie wyżej opisanej decyzji ostatecznej podniosło zarzut niezgodności z przepisami art. 43 i art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi podtrzymano argumentację odwołania a ponadto powołano się na uzasadnienie decyzji (dołączonej do skargi) SKO w [...], którą to decyzją uchylono - w identycznej sprawie - decyzję Burmistrza Miasta[...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pawilonem handlowo-usługowym na działkach [...] w sprawie toczącej się z wniosku [...]sp. z o.o. W decyzji tej skład orzekający pod przewodnictwem tej samej przewodniczącej dokonał, zdaniem strony skarżącej, zadziwiająco odmiennej interpretacji m.p.z.p., mimo że sprawa dotyczyła tych samych dwóch działek. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia przyjęta przez organ odwoławczy interpretacja, że handel jest "usługą" prowadzi do obejścia przepisów o przemysłowym charakterze terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w[...] odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu dokonania, w innej sprawie, odmiennej interpretacji planu miejscowego w części dotyczącej spornego terenu, Kolegium przyznało, że w decyzji tej mylnie przyjęło obszar [...] zamiast [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, rozpatrywane są przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy-Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) określanej w dalszej części jako P. p.s.a., doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest zasadna, bowiem decyzja ta nie odpowiada prawu. Sygn. akt SA/Sz 2599/02 7 W myśl art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2 ( który to wyjątek w sprawie nie zachodzi). Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organy orzekające w sprawie ustaliły, iż przedsięwzięcie określone we wniosku inwestora Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego [...] Sp. z o.o. w [...]. ( data wpływu do organu ) jako "rozbudowa i modernizacja zakładu, polegająca na budowie kompleksu usługowo-handlowego grupującego obecnie eksploatowane punkty sprzedaży wraz z zespołem parkingów na działkach o nr geodezyjnych [...] jest zgodna z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...] ([...]). Sądowa analiza całego tekstu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] ( przedłożonego przez organ odwoławczy na żądanie sądu) wykazała, że organy orzekające obu instancji prawidłowo przytoczyły zapisy tego aktu prawa miejscowego obowiązujące dla terenu określonego w planie symbolami [...], na którym położone są przeznaczone pod inwestycję działki [...] W aktualnym stanie sprawy nie można jednak podzieiić stanowiska tych organów, że planowana inwestycja jest zgodna z tymi ustaleniami. Nie przesądzając ostatecznego sposobu rozstrzygnięcia, zauważyć bowiem trzeba, że miejscowy plan w odniesieniu do jednostki urbanistycznej [...], na terenie której znajdują się wyżej wskazane działki, w zakresie terenów oznaczonych jako [...] a określonych jako " tereny przemysłowe i obsługi technicznej z prawem rozbudowy i modernizacji" zezwalając na lokalizację warsztatów lub parkingów oraz określając zasady przekształceń przestrzennych i zabudowy dla obiektów przemysłowo- składowych, jednocześnie wprowadza 2 możliwości przekształcenia obiektów przemysłowo-składowych w zależności od ich usytuowania i tak: 1) w terenach przemysłowo- składowych dopuszcza zmianę przeznaczenia tych obiektów na inne cele produkcyjne, składowe, rzemiosło nieuciążliwe pod warunkiem nie pogorszenia środowiska i uzyskania pozytywnej opinii terenowego inspektora sanitarnego i wydziału ochrony środowiska, 2) w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej na funkcje usługowe, rzemieślnicze, mieszkaniowe bez zwiększania uciążliwości. Z treści wniosku wynika, że na obszarze w nim wskazanym znajdują się " punkty sprzedaży". Wniosek nie precyzuje jakiego rodzaju są to punkty sprzedaży. Sygn. akt SA/Sz 2599/02 8 W myśl art.138 § 1 Kpa ,- organ odwoławczy ponownie rozpatrując i rozstrzygając sprawę zobligowany jest do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze z naruszeniem powyższego przepisu pominęło milczeniem kwestionowane odwołaniem nazwanie budowy pawilonu handlowego" rozbudową i modernizacją zakładu poprzez grupowanie eksploatowanych punktów sprzedaży". Tymczasem jak to wynika z pisma inwestora do organu II instancji z dnia[...]r. zawierającego prośbę o przyspieszenie odwołania, owa rozbudowa i modernizacja zakładu [...] polegać ma na "zmianie lokalizacji obecnie eksploatowanych punktów sprzedaży detalicznej i usytuowaniu w nowym pawilonie usługowo-handlowym." W świetle tej informacji inwestora, stanowisko Kolegium uznające za niezasadny zarzut odwołania jakoby projektowana inwestycja stanowiła jeden obiekt handlowy i skupienie się przez Kolegium na wyjaśnieniu, że na wskazanym terenie nie ma zakazu lokalizacji funkcji handlu nie stanowi wyczerpującego wyjaśnienia sprawy. Nie można bowiem oprzeć się wrażeniu, że inwestor zamierza wybudować nowy pawilon handlowy z pomieszczeniami, w których planuje usytuować bliżej nieokreślone punkty sprzedaży detalicznej zlokalizowane dotychczas w innym miejscu przedmiotowego terenu. Taka zaś sytuacja nie mieści się w pojęciu zarówno " rozbudowy i modernizacji" istniejącego obiektu przemysłowo-składowego, jak i zmiany jego przeznaczenia. Tak wiec dla ustalenia, czy w sprawie niniejszej spełnione są przesłanki określone w art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym niezbędne jest wyjaśnienie usytuowania i funkcji istniejących punktów sprzedaży detalicznej oraz planowanego sposobu ich przebudowy lub modernizacji bądź ich przekształcenia. W ocenie sądu, w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego-rozbudowa, modernizacja dotyczyć może wyłącznie obiektu już istniejącego, nie może zaś prowadzić do zastąpienia go obiektem nowym, natomiast przekształcenie polegać może wyłącznie na zmianie przeznaczenia dotychczasowych obiektów przemysłowo-składowych. Z powyższych względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 art. 107 § 3 i art. 138 § 1 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 P.p.s.a.