SA/Sz 2693/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie: Sędzia WSA Maria Mysiak Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder /spr./ Protokolant st.sekr.sąd. Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2004r. sprawy ze skargi Bank [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji, III. zasądza od Wojewody na rzecz Bank [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Bank [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] pismem z dnia [...] r., które wpłynęło w dniu [...] r., zgłosił Prezydentowi Miasta [...] zamiar prowadzenia robót remontowo-adaptacyjnych na cele placówki detalicznej banku sieci [...] w lokalu użytkowym byłej [...], zlokalizowanym na [...] i [...] budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...]na podstawie art. 30 ust. 2 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zmianami), zgłosił sprzeciw w sprawie rozpoczęcia robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia [...] r. , a dotyczących zamiaru prowadzenia prac remontowo adaptacyjnych na cele placówki detalicznej banku [...] w lokalu [...] usytuowanym na parterze budynku przy ul[...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że właściciel lokalu-[...] prowadząc przebudowę lokalu użytkowego na podstawie ważnej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę z dnia [...] r. wystąpił z wnioskiem o zmianę tej decyzji z uwagi na zamiar wykonania robót, które, w sposób istotny odbiegają od pozwolenia na budowę. Zmiana pozwolenia na budowę została zatwierdzona decyzją z dnia [...] r., jednakże inwestor przystąpił do wykonywania robót objętych decyzją zmieniająca przed tym zanim stała się ona ostateczna. Ze względu na to, że po zakończeniu robót właściciel lokalu zawiadomił o zakończeniu robót, a organ administracji architektoniczno-budowlanej zgłosił sprzeciw, budowa nie została zakończona. Z tych powodów w przedmiotowym lokalu do czasu zakończenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego nie mogą być prowadzone roboty budowlane objęte zgłoszeniem najemcy tego lokalu. Od decyzji organu l instancji odwołał się Bank [...] podnosząc, że przystąpił do prac po upływie 30 dni od daty zgłoszenia wysłanego w dniu [...]r. i wykonał niewielkie prace adaptacyjne polegające na zmianie instalacji elektrycznej, oświetleniowej i komputerowej, wymianie podsadzki, malowaniu pomieszczeń i wprowadzeniu nowego wyposażenia. Zdaniem Banku sprawa pomiędzy Wydziałem Administracji Budowlanej Urzędu Miejskiego w [...], a właścicielem lokalu użytkowego mogła być rozpatrzona bez konieczności zgłaszania sprzeciwu, albowiem od czasu zgłoszonej samowoli upłynął ponad [...]-miesięczny termin. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, ze zgłoszenie robót budowlanych dotyczy obiektu (lokalu), w stosunku do którego decyzją z dnia [...]r. został wniesiony sprzeciw do zawiadomienia właściciela lokalu o zakończeniu rozbudowy i modernizacji lokalu użytkowego położonego przy ul. [...] W tej sytuacji organy administracji budowlanej nie mogą prowadzić kolejnych postępowań bez wcześniejszego postępowania w tej sprawie organu nadzoru budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, decyzje wydawane przez organy administracji budowlanej odnoszą się do obiektu(loka)u), a następcy prawni są związani wszystkimi wydanymi wcześniej decyzjami. Skoro postępowanie administracyjne dotyczące przebudowy lokalu użytkowego się nie zakończyło, to nie ma możliwości prowadzenia w tym samym lokalu robót budowlanych na podstawie zgłoszenia. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie-Ośrodek Zamiejscowy w [...] Bank [...] SA z siedzibą w [...] domagał się uchylenia w całości decyzji Wojewody [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. Skarżący zarzuca decyzji Wojewody [...] naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie uzasadnienia prawnego oraz błędną wykładnię art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a w szczególności niewłaściwe zastosowanie przepisów o zgłoszeniu sprzeciwu bez zbadania okoliczności faktycznych towarzyszących zgłoszonemu remontowi, a tym samym pozbawienie skarżącego realizacji swoich praw zagwarantowanych ustawą Prawo budowlane. W ocenie skarżącego decyzje organu l i II instancji nie zawierają uzasadnienia prawnego jako elementu koniecznego uzasadnienia decyzji zgodnie z art. 107 § 3 kpa, a nadto ograniczają się do zapisu przeszłych i bieżących faktów mających związek z remontowanym lokalem. Nadto skarżący podniósł, że zgłoszenia sprzeciwu nie uzasadnia zakres robót w przedmiotowym lokalu planowanych przez Bank [...] SA. Remont będący przedmiotem sprzeciwu nie wymagał pozwolenia na budowę lecz wyłącznie zgłoszenia, albowiem mieścił się w zakresie obowiązywania art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Bank [...] SA sprzeciw nie może być traktowany jako środek uniwersalny na zatrzymanie każdej budowy, czy też powodujący zatrzymanie prac polegających na prowadzeniu prac remontowych lokalu użytkowego. Jego zastosowanie wymaga w każdej sytuacji dokonania niezbędnych ustaleń faktycznych oraz jasnego sprecyzowania okoliczności stanowiących podstawę jego wydania. Błędy interpretacyjne uniemożliwiają w ocenie skarżącego realizację praw zagwarantowanych w ustawie Prawo budowlane oraz możliwość realizowania zamierzonej działalności. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał równocześnie, że skarżący jako następca prawny, który wstępuje w miejsce dotychczasowej strony postępowania ( właściciela lokalu) przejmuje wszystkie zobowiązania wynikające z wcześniej wydanych decyzji dla obiektu, którego dotyczy postępowanie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271), w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie-Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone. Skarga Bank [...] S.A. z siedzibą w [...] jest zasadna, jednakże z innych przyczyn aniżeli te które zostały podniesione w skardze. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. Nr 53, poz. 1270 ze zm.), sąd nie jest związany granicami skargi i dokonując w zakresie swojej właściwości kontroli sprawy pod względem zgodności z prawem dokonał jej oceny we wszystkich aspektach prawnych. Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie rozpoczęcia robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia [...]r. całkowicie pominął istotną dla bytu prawnego sprawy kwestię doręczenia skarżącemu sprzeciwu jak i zachowania terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 30 ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, czy organ I instancji wniósł sprzeciw w terminie określonym w art. 30 ust. 2, albowiem akta nie zawierają dowodu na okoliczność doręczenia Bank [...] decyzji Prezydenta Miasta [...]r. w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz piśmiennictwie, zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, iż akt administracyjny wywiera skutki prawne (zwłaszcza w odniesieniu do sytuacji jego adresata) dopiero od dnia jego doręczenia bądź ogłoszenia stronie (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1989 r. sygn. akt IV SA 455/89, "Prawo i Życie" 1990, nr 2, s. 15). Pogląd ten znajduje podstawę w art. 110 kpa., mającym w świetle art. 126 kpa odpowiednie zastosowanie do postanowień Wyjątki od zasady, że doręczenie lub ogłoszenie aktu administracyjnego stanowi o wprowadzeniu go do obrotu prawnego, muszą wynikać z przepisu szczególnego. Podstawy do odstępstwa od omawianej zasady nie sformułowano w odniesieniu do rozstrzygnięć przewidzianych w art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), to znaczy zarówno co do wniesienia sprzeciwu, jak i zobowiązania do uzupełnienia zgłoszenia. Treść zawarta w wymienionym przepisie stanowi na gruncie Prawa budowlanego jeden z nielicznych przejawów dążenia ustawodawcy do uproszczenia i odformalizowania procesu inwestycyjnego i w takim kierunku należy dokonywać jej wykładni (por. wyrok NSA z dnia 6.12.2002 , sygn. akt IV SA 2765/00; ONSA 2004/2/49). Stwierdzić przy tym należy, że sprzeciw wniesiony po upływie terminu określonego w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego staje się bezskuteczny. Pomimo braku ustaleń w tej materii, organ II instancji wszczął postępowanie odwoławcze zainicjowane pismem skarżącego i zatytułowanym "odwołanie" z dnia [...] r. (data nadania w urzędzie pocztowym - [...] r.). Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu. Zgodnie z art. 129 §2 kpa, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie , a gdy decyzja została ogłoszona ustnie-od dnia jej ogłoszenia stronie. Złożenie odwołania w ustawowym terminie nie powoduje skutków uchybienia terminu, natomiast uchybienie ustawowego terminu skutkuje bezskutecznością odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem z decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 kpa). W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy był zatem obowiązany do podjęcia czynności mających na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Z treści zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że organ ten wstępnego badania odwołania mającego na celu ustalenie, czy zostało wniesione w terminie nie przeprowadził, nadto braki w materiale dowodowym uniemożliwiały dokonanie ustaleń na tą okoliczność. W tej sytuacji stwierdzone uchybienia proceduralne skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W kwestii wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152, natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy w związku z § 18 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 . w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu ( Dz.U. Nr 163, poz. 1348).