SA/Sz 2715/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie: Sędzia WSA Maria Mysiak /spr./ Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Protokolant Edyta Wojtowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2004r. sprawy ze skargi I.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. /. uchyla decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta [...] z dnia [...] II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej I.D. kwotę [...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarząd Miasta [...] decyzją z dnia [...], ustalił I.D. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, wynikającą ze wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] w [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...]r. zatwierdzony został podział nieruchomości nr [...], na cztery nowoutworzone działki gruntu. Po podziale nowoutworzone działki gruntu nie zmieniły swojego przeznaczenia. Dalej organ I instancji podał, że wartość rynkowa nieruchomości nr [...] przed podziałem wynosiła [...] zł, natomiast po ww. podziale [...] zł. Okoliczność ta uzasadnia, z mocy art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz stosownie do uchwały Nr XXXIII/347/2001 Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej i uchwały Nr [...] Zarządu Miasta [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad naliczania opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, ustalenie opłaty adiacenckiej w kwocie [...]zł, jako nie przekraczającej 50% wzrostu wartości nieruchomości. I.D. odwołała się od powyższej decyzji wnosząc o jej anulowanie. W uzasadnieniu dowołania argumentowała, że działka nr [...] przed podziałem przeznaczona była na tereny wyłącznie mieszkaniowe. Powstałe w wyniku podziału cztery nowe działki nie zmieniły swego przeznaczenia i były nadal przeznaczone na tereny wyłącznie mieszkaniowe. Dlatego nie rozumie jak mógł rzeczoznawca obliczyć, że wartość działki po podziale wzrosła, aż o [...] zł. Przecież nie zawsze mniejsze działki można korzystniej sprzedać, bowiem decyduje o tym prawo rynku oraz gust kupującego. Dalej zarzuciła, że dwie uchwały przywołane w decyzji organu pierwszej instancji powstały już po decyzji o podziale Jej działki nr [...]. Zdaniem skarżącej jest to złamanie zasady zakazującej działania prawa wstecz. Dlatego nie mogły być zastosowane w Jej przypadku. Skarżąca argumentowała również, że przywołane w decyzji przez organ pierwszej instancji przepisy rozdziału 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, maja na celu obciążenie właściciela nieruchomości częścią kosztów budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Wydaje się to logiczne i w tym przypadku oplata adiacencka ma swój sens. Natomiast nie rozumie jaki sens ma nakładanie opłaty adiacenckiej tylko dlatego, że nieruchomość została podzielona na mniejsze działki. Końcowo skarżąca podniosła, że działka nr [...] powstała wraz z działką nr [...], w wyniku podziału działki nr [...]. Działka nr [...] przeznaczona została pod drogę, natomiast przed podziałem była położona na terenach wyłącznie mieszkaniowych. W wyniku takiej zmiany przeznaczenia działki poniosła stratę. Dlatego powinno to mieć wpływ na ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej - zgodnie z art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium, przywołując przepis art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), wskazało, że z operatu szacunkowego sporządzonego przez R.S. wynika, iż wartość działki przed podziałem wynosiła [...] zł, zaś po podziale łączna wartość nowo wydzielonych działek została ustalona na kwotę [...]zł. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł [...] zł, a zatem stosując 50% stawkę, prawidłowo ustalono opłatę adiacencka w wysokości [...] zł. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wskazało, że o fakcie czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości po podziale w stosunku do stanu nieruchomości sprzed podziału rozstrzyga biegły w opracowanym przez siebie operacie szacunkowym. Analiza operatu szacunkowego nie daje podstaw do jego odrzucenia. Wprawdzie w jego treści zawarto błędną informację, że działka nr [...] stanowi współwłasność B.W w udziale [...] oraz I.D. w udziale [...], jednak nie miało to wpływu na wartość nieruchomości. Natomiast skarżąca nie zakwestionowała żadnych danych przyjętych za podstawę sporządzenia tej opinii, jak również nie przedstawiła kontr wyceny działki. Ustosunkowując się do zarzutu co do zakresu stosowania przepisu art. 145 Kolegium wskazało, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału odpowiednie zastosowanie mają przepisy rozdziału 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odpowiednie stosowanie tych przepisów oznacza, że do ustalenia przedmiotowej opłaty stosuje się tryb w jakim odbywa się ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Stąd też ustalenie przedmiotowej opłaty może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia kiedy decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna. Co do kolejnego zarzutu odwołania - działania prawa wstecz - Kolegium wyjaśniło, że powołane w decyzji organu pierwszej instancji uchwały dawał jedynie podstawę do zastosowania odpowiedniej stawki procentowej tej opłaty, nie stanowiły zaś samoistnej podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej. I.D., działając przez pełnomocnika adwokat T.S-B., zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]wnosząc o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności przepisów art. 98 ust. 4, 146 ust. 2, 151, 153 i 155 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu wskazuje, że uchwała rady gminy (miasta), o której mowa w art. 146 ust. 2 ww. ustawy, stanowi przepis o charakterze normatywnym, przepis gminny i jest materialnoprawną podstawą - w zakresie wysokości stawki procentowej - do wydania decyzji przez zarząd gminy. Oznacza to, że zarząd gminy nie może w ogóle wydać decyzji administracyjnej w sprawie opłat adiacenckich w odniesieniu do jakiegokolwiek podmiotu, jeżeli nie ma podjętej uchwały rady gminy (miasta) w przedmiocie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Zdaniem skarżącej, skoro przepisy uchwały rady gminy (miasta) mają charakter materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji o wymierzeniu opłat adiacenckich, to muszą one istnieć i obowiązywać na dzień wydania decyzji o podziale nieruchomości, w związku z którą wymierza się opłaty adiacenckie. Inaczej doszłoby do sytuacji, w której prawo działa wstecz wbrew ogólnym regułom obowiązywania prawa. Dalej skarżąca wskazuje, że nieuzasadniona jest również wysokość opłaty adiacenckiej, wyliczona niezgodnie z przepisami art. 151, 153 i 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwestionowała w tym zakresie opinię biegłego rzeczoznawcy, nie była jednak w stanie się do niej szczegółowo ustosunkować, gdyż ta nie została jej doręczona. Zdaniem skarżącej sporządzona wycena jest niejasna 1 nieprecyzyjna oraz nie spełnia wymogów wskazanych wyżej przepisów. Ponieważ w opinii biegły przyjął zbyt małą ilość transakcji i to nieruchomościami, których podobieństwo do nieruchomości skarżącej jest znacznie dalsze niż podobieństwo nieruchomości usytuowanych znacznie bliżej nieruchomości skarżącej. W rezultacie opinia zawiera taki błędy, jak nie uwzględnienie przez biegłego okoliczności położenia przedmiotowych działek w sąsiedztwie ruchliwej trasy kolejowej [...]-[...]. Bezpośrednie sąsiedztwo tej trasy spowodowało między innymi to, iż do tej pory jedna z działek (najbliższa trasie [...]) nie została sprzedana. Ponadto w opinii nie uwzględniono wpływu innej okoliczności, tj. upływu czasu, na ewentualny wzrost wartości nieruchomości po podziale. Biegły dokonał wyceny na dzień [...] r., a zatem po upływie półtora roku od podziału nieruchomości. Stanowi to, zdaniem skarżącej, ewidentne nadużyci prawa, nie podlegające ochronie. Przedmiotem bowiem opłaty adiacenckiej ma być wzrost wartości nieruchomości po jej podziale, a nie w wyniku innych zdarzeń, np. dalszego upływu czasu. Końcowo skarżąca zarzuciła, że biegły w swojej opinii nie uwzględnił umów sprzedaży dotyczących części działek powstałych po podziale nieruchomości, które powinny były być dla niego podstawą do sporządzenia rzetelnej wyceny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu Kolegium ustosunkowało się do zarzutów skargi wskazując, że decyzja z dnia [...] r. ustalająca opłatę adiacencką została wydana w oparciu o istniejącą i obowiązującą uchwałę Rady Miejskiej w [...] r. w sprawie ustalenia stawki procentowej tej opłaty. Natomiast dzień, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna jest jedynie początkiem biegu 3-letniego terminu, w którym może nastąpić ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej. Ustosunkowując się do zarzutu braku doręczenia opinii biegłego rzeczoznawcy Kolegium wskazało, że przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji pismem z dnia [...] r. strona została poinformowana, w mysi przepisu art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego, o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie. Nie ma zaś obowiązku doręczania operatu stronie. Kolegium uznało również za chybiony zarzut nadużycia prawa, bowiem wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Kolegium nie zgodziło się również z zarzutem, że nie wystąpiły żadne różnice w cenach rynkowych nieruchomości przed i po podziale. Jest rzeczą ogólnie znaną, że wartość 1 m2 działki gruntu o małej powierzchni jest znacznie wyższa od wartości 1 m2 działki gruntu o dużej powierzchni. Z tej właśnie przyczyny przeprowadzane są podziały dużych nieruchomości gruntowych na mniejsze działki budowlane. Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Na mocy przepisów art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie utworzony został z dniem 1 stycznia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie -Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie, w których postępowanie nie zostało zakończone. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte należy uznać za trafne. Słusznie skarżąca wskazuje, iż uchwała rady gminy w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej stanowi materialnoprawną podstawę decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej. Jednak nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że już w dacie wydawania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości uchwała taka winna być uchwalona i obowiązywać. Żaden przepis ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami nie stanowi, aby ustalenie stawek opłaty adiacenckiej miało miejsce na dzień wydania decyzji o podziale nieruchomości. Istotne jest tylko aby ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło w terminie do 3 lat od dnia wydania decyzji 0 zatwierdzeniu podziału nieruchomości. W tym okresie dopuszczalne jest uchwalenie aktu prawa miejscowego mającego stanowić przecież materialnoprawną podstawę wydania decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej, a nie decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Za nietrafny należy uznać również zarzut nie doręczenia skarżącej w toku postępowania administracyjnego sporządzonego przez biegłego operatu szacunkowego. Operat szacunkowy stanowi materiał dowodowy w sprawie. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie nakładają na organy administracji publicznej obowiązku doręczania stronom zebranych w toku postępowania dowodów. Przepis art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego nakłada na organy administracji publicznej jedynie obowiązek umożliwienia stronom zapoznania się 1 wypowiedzenia co do zebranych dowodów. Skarżąca o możliwości takiej została poinformowana przez organy obu instancji i niewątpliwie przed organem drugiej instancji skorzystała z prawa zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami. Zgodzić jednak należy się z zarzutem skargi, że stanowiący podstawowy dowód w sprawie operat szacunkowy sporządzony został przez biegłego nie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Konkretnie z, mającym odpowiednie zastosowanie w przedmiotowej sprawie, przepisem art. 146 ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, że wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określają rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, na co również wskazało Kolegium w odpowiedzi na skargę. Tymczasem rzeczoznawca w operacie podaje, że stan nieruchomości przyjął na dzień dokonania podziału nieruchomości, a poziom cen na dzień sporządzenia operatu. Jest to niezgodne z wyżej przytoczonym przepisem art. 146 § 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji, operat szacunkowy nie mógł stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie. Tym samym nie mógł stanowić podstawy naliczenia opłaty adiacenckiej wynikające ze wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. W kwestii wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 152 ww. ustawy, a o kosztach na podstawie przepisu art. 200.