SA/Sz 2730/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant st. sekr. sąd.Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2004r. sprawy ze s karg i H. i L. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] . Nr [...] w przedmiocie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem /. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu //. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, IIIf. zasądza od o Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę x zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu decyzją z dnia [...] . na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr106, poz. 1226 ) nałożył na [...] obowiązek przedłożenia : 1. inwentaryzacji budowlanej z oznaczonym zakresem robót wykonanych i planowanych do wykonania wraz z uzgodnieniami : Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy i Państwowej Straży Pożarnej, / 2. oceny technicznej prawidłowości wykonanych robót budowlanych, zawierającej w szczególności ocenę zgodności wykonania robót budowlanych z warunkami technicznymi oraz zasadami wiedzy technicznej, opracowanej przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi ( wraz z kopią uprawnień budowlanych), 3. dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie do dnia [...] . w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] . o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych obejmujących rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] do stanu zgodnego z prawem. Z uzasadnienia decyzji wynika, że ustalone przez organ i instancji wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji z dnia [...] . o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych polegało na: 1. wykonaniu otworów okiennych w ścianie zewnętrznej budynku od strony granicy z działką nr [...] w odległości 3,5 m, w miejscu projektowanych luksferów na wysokości parteru, piętra i poddasza, 2. wydzieleniu korytarza z części powierzchni pomieszczenia gospodarczego piwnic oznaczonego w projekcie budowlanym nr X o długości ca.4,5 m oraz dodatkowego pomieszczenia pod schodami w obrębie klatki schodowej piwnicy, 1. nie wykonano zaleceń rzeczoznawców., dotyczących wydzielenia przedsionka izolacyjnego z umywalką przy WC w poziomie parteru, 2. odległość ściany budynku od strony działki 581 do linii ogrodzenia wynosi 3 m 27 cm. Organ ustalił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] . wstrzymał roboty budowlane. Uzasadnienie decyzji zawiera również wyliczenie robót wykończeniowych pozostałych do zakończenia budowy. Od tej decyzji odwołanie wnieśli inwestor [...] oraz współwłaścicielka nieruchomości sąsiedniej [...] . [...] w swym odwołaniu zarzucił, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego ( nie odpowiedział na wnioski). [...] zarzuciła natomiast tuszowanie przez PINB samowoli budowlanej polegającej na kontynuowaniu budowy na działce 583/5 będącej Jej współwłasnością ( wjazd do garażu ) oraz na dokonaniu przez inwestorów rozbiórki obiektu, który zgodnie z decyzją winien być rozbudowany i nadbudowany. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołań uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm. ) nakazał [...] w terminie do dnia [...] . przedłożenie do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego niżej wymienionych dokumentów w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji z dnia [...] . do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie: 1. inwentaryzacji architektoniczno budowlanej wykonanych robót budowlanych, wraz z orzeczeniem technicznym sporządzonym przez uprawnioną osobę, potwierdzającym wykonanie robót zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, 2. projektu budowlanego na dokończenie robót wraz z wymaganymi uzgodnieniami, 3. inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wybudowanego obiektu, 4. dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jako następstwo popełnionej na nieruchomości przy ul. [...] samowoli budowlanej - wykonywaniu robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustafeń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych z dnia [...] . (obiekt wybudowano w odległości ok.3,27 m od granicy z działką nr 581 - przy projektowanej odległości 4,10 m, oraz zmieniono układ pomieszczeń w piwnicy ). W świetle obowiązującej ustawy Prawo budowlane dla tego typu samowoli budowlanych stosuje się przepisy art. 50 i 51 ustawy. Art. 51 ust. 1 pkt 2 dopuszcza legalizację przeprowadzonych robót budowlanych po wykonaniu określonych czynności w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Zdaniem organu odwoławczego, biorąc pofayższe pod uwagę, przyjęty tryb postępowania w sprawie - wydana decyzja na podstawie art.51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego, jest zgodna z prawem. Natomiast zawarty w decyzji wykaz dokumentów, wymaganych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest niepełny. Przedmiotowa budowa nie została zakończona, dlatego w celu uzyskania pozwolenia na wznowienie robót wymagane jest przedłożenie projektu budowlanego na dokończenie robót. Z uwagi na stwierdzoną niezgodność usytuowania budynku z projektem zagospodarowania działki ( stanowiącym załącznik do decyzji z dnia [...] .), a także wniesione przez [...] w odwołaniu zarzuty dotyczące wybudowania wyjazdu z garażu na działce nr [...] ., przedłożenie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej organ II instancji uznał za niezbędne. Powyższą decyzję ostateczną zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili, że decyzje organów obu instancji wydane zostały bez przeprowadzenia postępowania dowodowego i dokładnego ustalenia stanu faktycznego, czym naruszono art. 7 i 77 Kpa. Z treści uzasadnienia skargi wynika, że skarżący kwestionują ustalenie stwierdzające wykonanie robót w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych i twierdzą ponadto, powołując się na dołączone do skargi mapy, że budynek nie został przybliżony do działki [...] ponieważ zgodnie z mapą powykonawczą stanowiącą załącznik do decyzji z dnia [...] . był już wybudowany i naniesiony w 1999r. na mapę, zaś z mapy sytuacyjno- wysokościowej z dnia [...] . nie wynika aby podjazd do garażu był wybudowany na działce [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu administracyjnym ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) określanej dalej jako p.p.s.a. doprowadziła do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wyjaśnić trzeba, że czynności o jakich mowa w (stanowiącym materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia) art 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie decyzji, mające na celu doprowadzenie robót budowlanych, wykonanych w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę, do stanu zgodnego z prawem nie mogą pozostawać w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy. Innymi słowy rzecz ujmując, organ nadzoru budowlanego, w przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw, wstrzymując prowadzone roboty budowlane postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma zgodnie z ust 4 tego artykułu 2 miesiące czasu (od doręczenia postanowienia) na wydanie decyzji w trybie art. 51 ( w przeciwnym razie postanowienie to traci ważność ). W tym czasie powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, ustalić stan faktyczny sprawy w sposób odpowiadający prawdzie i na tej podstawie zadecydować, o dalszym toku sprawy i przyjętej podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Jeśli zatem na tym etapie postępowania strona kwestionuje, tak jak uczynili to skarżący w niniejszej sprawie, ustalenia co do istnienia istotnych odstępstw, albo co do ich zakresu, to rzeczą organu jest sprawdzenie okoliczności podnoszonych przez stronę przed wydaniem decyzji. Decyzja wydana na podstawie art 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie ma bowiem na celu dostarczenia dowodów, w drodze wykonania określonych w niej czynności, udzielających odpowiedzi na pytanie czy inwestor wykonując roboty budowlane samowolnie w istotny sposób odstąpił od udzielonego pozwolenia na budowę, lecz ma na celu doprowadzenie tych robót- przez wykonanie niezbędnych i prawem przewidzianych czynności - do stanu zgodnego z prawem ( lub do orzeczenia nakazu rozbiórki w razie braku podstaw do tzw. legalizacji tego rodzaju samowoli, jakiej dotyczy art. 50 ). Pamiętać też trzeba o tym, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, inwestor obowiązany jest wykonać na swój koszt obowiązki wynikające z decyzji wydanej na podstawie art.51, co przy ustalaniu niezbędnych czynności jakie powinien inwestor wykonać obliguje organ do szczególnej wnikliwości aby uniknąć narażenia strony na zbędne koszty. Tymczasem organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji i orzekając odmiennie co do istoty sprawy, do czego co do zasady był uprawniony na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, z naruszeniem tego przepisu w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów odwołania [...] rozszerzonych w piśmie z dnia [...] . Powołał się natomiast na nowe okoliczności wskazane w odwołaniu [...] ,'a nie ujawnione ani w protokole kontroli z dnia [...] ., która legła u podstaw postanowienia wstrzymującego roboty budowlane, ani nie wynikające z żadnego innego dowodu. Przeciwnie, organ I instancji w piśmie do [...] . stwierdził, że: " wizja na terenie budowy nie potwierdza samowolnego wykonania zjazdu do garaży z działki nr [...] , stanowiącej współwłasność Pani X ." Ponadto organ odwoławczy ustalił, że budynek mieszkalny wybudowano w odległości ok.X m od granicy z działką nr X przy projektowanej odległości 4,10 m co jest ustaleniem nieścisłym, skoro z wyżej wskazanego protokołu wynika, iż odległość była mierzona do ogrodzenia, a nie do granicy nieruchomości. W tych okolicznościach za nie znajdujące dostatecznego oparcia w materiale dowodowym sprawy należy uznać nałożenie na skarżących obowiązku przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie została wyjaśniona również podstawa faktyczna i prawna nałożonego obowiązku przedłożenia dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane., co czyni zasadnym zarzut skargi naruszenia art. 7 i 77 Kpa. Z przedłożonych sadowi akt administracyjnych wynika, że [...] w toku postępowania przed organem I instancji ( pismo z dnia [...] .) wnosiła o przesłuchanie, przed wydaniem decyzji, wskazanych świadków na okoliczność, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] . udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych stan obiektu był taki sam jak w dniu kontroli, czyli [...] . Organ l instancji dowodów tych nie przeprowadził oraz z naruszeniem art. 78 § 1 Kpa i art. 107 § 3 kpa nie wyjaśnił przyczyn niedopuszczenia tych dowodów oraz nieuwzględnienia wyjaśnień inwestora. Powyższe zaniechanie stanowiło jeden z zarzutów odwołania. Organ II instancji uchylił się od jego rozpatrzenia, powielając to naruszenie. W tym stanie sprawy, należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzje jak i decyzję organu I instancji. Ponowne rozpatrzenie sprawy wymagało będzie przeprowadzenia oględzin przedmiotowego obiektu z udziałem zainteresowanych stron i wyjaśnienia kwestii usytuowania wjazdu do garażu skarżących, a także tych wszystkich okoliczności, na które powoływali się skarżący w toku postępowania administracyjnego. Wyjaśnienie to powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. Podstawę prawną wyroku stanowią przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a.