SA/Sz 2786/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędzia WSA Barbara Gebel, Asesor WSA Arkadiusz Windak, Protokolant sekr. sąd. Maria Rosochacka, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. U z a s a d n i e n i e: Zarząd Spółki A. wnioskiem z dnia [...], który wpłynął do Wydziału Ochrony Środowiska i Infrastruktury Komunalnej Urzędu Miejskiego w dniu [...] wystąpił o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na usuwaniu odpadów komunalnych z terenu Miasta . Pismem z dnia [...] Nr [...] poinformowano wnioskodawcę, że Wydział Ochrony Środowiska i Infrastruktury Komunalnej Urzędu Miejskiego , po zapoznaniu się z załączonymi dokumentami "w obecnym stanie nie może wydać zezwolenia na usuwanie odpadów komunalnych z terenu [...]". Dalej wyjaśniono, że z przedstawionych dokumentów wynika, iż siedziba Spółki z całym zapleczem technicznym znajduje się na terenie [...], co nie gwarantuje należytego poziomu usług na terenie [...]. Ponadto wskazano, że umowa na składowanie odpadów została podpisana z Zakładem B. co nie jest zgodne z zatwierdzonym przez Radę Miejską w dniu [...] "Programem gospodarki odpadami dla regionu [...]" oraz uchwałą Rady Miejskiej z [...], w sprawie zatwierdzenia regulaminu gospodarki odpadami komunalnymi stałymi i ciekłymi oraz utrzymania czystości i porządku na terenie miasta. Powyższe pismo podpisane zostało przez inspektora [...] i opatrzone pieczątką "[...]". Pełnomocnik Spółki A. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego traktując wyżej opisane pismo jako decyzję administracyjną i wniósł o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 134 kpa oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządach kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 122 poz. 593 z późn.zm.) po rozpatrzeniu odwołania – stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że odwołanie przysługuje tylko od decyzji administracyjnej wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie nie zostało przeprowadzone żadne postępowanie administracyjne i nie została w związku z tym wydana żadna decyzja administracyjna. Zgodnie z art. 2 ustawy o Samorządowych Kolegiach odwoławczych, Kolegia są organami właściwymi do rozpatrzenia odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. W omawianej sprawie odwołanie nie służy, gdyż odwołanie może być wniesione jedynie od decyzji, zatem należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania (art. 134 kpa). Poza tym Kolegium nadmieniło, że zgodnie z art. 104 § 1 kpa organ załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji. Brak wydania decyzji powoduje, że stronie przysługują środki prawne przewidziane w art. 37 § 1 kpa. W skardze wniesionej w dniu [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie Spółka A. podniosła zarzut naruszenia art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych przez błędną interpretację art. 104 kpa i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia lub jego niezgodności z prawem. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że przedmiotowe pismo z dnia [...] posiadało wszelkie cechy decyzji administracyjnej. W szczególności rozstrzygało o indywidualnych prawach skarżącego odmawiając mu przyznania zezwolenia. Tym samym zakończono postępowanie w pierwszej instancji. Takiego działania nie można więc traktować jako bezczynności organu administracji. Nie można uznać za słuszne stwierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że fakt, iż nie przeprowadzono postępowania oznacza, że w danej sprawie nie wydano decyzji. Działanie Urzędu narusza bowiem podstawowe przepisy prawa, zobowiązujące organ administracji do wszechstronnego rozpatrzenia sprawy (art. 7 kpa). Nie jest słuszne pozbawienie strony prawa do zaskarżenia decyzji z powodu nieprawidłowego postępowania organu I instancji. Dlatego niesłuszne jest, zdaniem strony skarżącej, wnioskowanie organu odwoławczego ograniczające pojęcie decyzji administracyjnej do spraw, w których przeprowadzono postępowanie wyjaśniające z udziałem strony. W rezultacie odmówiono bowiem stronie postępowania administracyjnego prawa do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając ten wniosek Kolegium wskazało, że w myśl przepisów kpa decyzja musi spełniać wymagania formalne, co wyraża się w zamieszczeniu w niej elementów, o których mowa w art. 107 kpa. W orzecznictwie NSA utrwalony został pogląd, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwionej w drodze decyzji administracyjnej są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy posiadanej w art. 107 § 1 kpa, jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich elementów należy zaliczyć : oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. W przedmiotowej sprawie – zdaniem Kolegium – niewątpliwie brak jest podpisu osoby reprezentującej organ. Już w wyroku z dnia [...] I S.A. 547/82 (nie publ.) Sąd stwierdził, że brak podpisu organu bądź osoby podpisującej z upoważnienia organu (w tym przypadku Prezydenta Miasta ) powoduje, iż pismo takie traci charakter "decyzji". Bez podpisu osoby upoważnionej pismo pozostaje projektem, a nie stanowi objawu woli organu zajęcia określonego stanowiska. Z treści uzasadnienia do zaskarżonego postanowienia wyraźnie wynika, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania nastąpiło ze względu na fakt nie wydania decyzji w sprawie, a nie ze względu na nie przeprowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy, w których skargi zostały wniesionego do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (określonej w dalszej części uzasadnienia skrótem p.p.s.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się zasadna, chociaż z przyczyn częściowo innych niż zostały w niej podniesione. Nie przesądzając statecznego sposobu rozstrzygnięcia sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Z akt administracyjnych organu I instancji wynika, iż Spółka A. wniosła o wydanie zezwolenia na prowadzenia działalności polegającej na usuwaniu odpadów komunalnych z terenu miasta [...]. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 132, poz. 622 ze zm.) załatwienie takiego wniosku – tj. udzielenie zezwolenia lub odmowa jego udzielenia – wymaga wydania decyzji administracyjnej przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce świadczenia usług. Tak więc w rozpatrywanej sprawie załatwienie wniosku strony skarżącej nastąpić powinno w formie decyzji administracyjnej wydanej przez Prezydenta Miasta lub przez upoważnioną przez ten organ osobę do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach dotyczących omawianego przedmiotu postępowania administracyjnego. Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny charakteru prawnego pisma z dnia [...] podpisanego przez [...] w zastępstwie [...]. Analiza uzasadnienia postanowienia organu II instancji, stwierdzającego niedopuszczalność odwołania – wbrew odmiennemu poglądowi prezentowanemu w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę – prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie odmawiające powyższemu pismu przymiotu decyzji administracyjnej oparte zostało na tezie, że pismo to nie jest decyzją, bowiem jego sporządzenie nie zostało poprzedzone postępowaniem administracyjnym. Świadczy o tym jednoznacznie zdanie : "W przedmiotowej sprawie nie zostało przeprowadzone żadne postępowanie administracyjne i nie została w związku z tym wydana żadna decyzja administracyjna". Podkreślenia wymaga, iż lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, poza wyżej cytowanym zdaniem, w żadne inny sposób nie odnosi się do charakteru prawnego pisma będącego przedmiotem odwołania strony. Tym samym postanowienie to narusza w istotny sposób art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa w zakresie obowiązku uzasadnienia jego podstawy faktycznej i prawnej. Co prawda, w odpowiedzi na skargę Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarł rozważania zmierzające do konwalidacji powyższego uchybienia, jednakże – jak to już wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – odpowiedź na skargę nie może być traktowana jako uzupełnienie uzasadnienia decyzji (por. wyroki NSA z dnia 25.05.2001r., III SA 2024/00 Prz. Podat. 2002/4/63; 30.10.2000r., I SA/Łd 588/98 (nie publ. dostępne w LEX), 14.12.1999r. III SA 1756/99 (nie publ. dostępne w LEX), co odnosi się również do uzasadnienia postanowienia. Nie negując zatem trafności zawartego w odpowiedzi na skargę stanowiska, co do minimum elementów jakie powinno spełniać pismo organu aby możliwe było – w świetle wymogów stawianych strukturze decyzji w art. 107 § 1 kpa – uznanie tego pisma za decyzję, brak jest w niniejszej sprawie podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie oparte zostało na takiej analizie materiałów sprawy i na takim toku rozumowania, jakie przedstawione zostały w odpowiedzi na skargę. Dosłowne brzmienie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazuje na to, że organ odwoławczy nie zadał sobie trudu wyjaśnienia, czy przedmiotowe pismo zawiera oznaczenie organu administracji wydającego dany akt, czy wskazuje jego adresata i rozstrzyga o istocie sprawy oraz czy zostało podpisane przez osobę reprezentującą organ. W szczególności nie wyjaśniono czy Prezydent Miasta upoważnił dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska i Infrastruktury Komunalnej Urzędu Miejskiego do podejmowania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej w przedmiocie objętym wnioskiem strony, a przede wszystkim czy inspektor tego wydziału posiadał w dacie kwestionowanego pisma wydanego w zastępstwie dyrektora upoważnienie do wydawania decyzji pod nieobecność tegoż dyrektora. Świadczy to o niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i stanowi naruszenie art. 7 oraz art. 8 kpa, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia art. 134 kpa, wydanie bowiem postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania jest w tym stanie sprawy co najmniej przedwczesne. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza wyżej wskazane przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt c i art. 152 p.p.s. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie wyjaśnienie stanu faktycznego co do wyżej wskazanej okoliczności zakresu kompetencji inspektora, której podpisał pismo stanowiące odpowiedź na wniosek strony o udzielenie zezwolenia na wywóz odpadów komunalnych z terenu miasta [...] z zastosowaniem zasady określonej w art. 10 § 1 kpa i w zależności od ustaleń, rozważenie charakteru prawnego owego pisma, co warunkować będzie wydanie właściwego aktu (decyzji lub postanowienia) kończącego postępowanie w II instancji.