SA/Sz 286/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA I. Tomaszewska, Sędziowie NSA B. Gebel, E. Makowska (spr.), Protokolant J. Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2004r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu /. u c h y l a zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Prezydent Miasta [...]decyzją z dnia [...]. Nr [...] wydaną na podstawie art. 40 ust.1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jedn. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn.zm ./ i art. 104 kpa oraz w oparciu o miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalony Uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] odmówił L. K. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie o jedną kondygnację istniejącego budynku usługowego położonego w [...]. Organ ustalił - jak wynika to z uzasadnienia decyzji - że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego planowana inwestycja znajduje się na obszarze terenu elementarnego oznaczonego symbolem [...]. i zacytował brzmienie ustaleń planu zawartych w pkt [...] Stwierdził na tej podstawie , że istniejący budynek przy [...]znajduje się na terenie objętym strefą [...] ochrony historycznej struktury przestrzennej, dla której obowiązują warunki zabudowy nawiązujące do charakteru i trybu sąsiednich budynków. Przyległy budynek [...] wskazany jest do obniżenia wysokości zabudowy historycznej . Ponadto wskazał, że budynek znajduje się w kwartale objętym obecnie renowacją polegającą na przywróceniu wartości kulturowych dla tego obszaru. Zdaniem organu, proponowana rozbudowa budynku o jedną kondygnację nie nawiązuje do istniejącej w sąsiedztwie historycznej zabudowy /[...]/, nie rozwiązuje również problemu styku budynku - ślepej ściany przy głównym ciągu ulicznym, zgodnie z zaleceniem planu [...]. Nadto w uzasadnieniu decyzji zawarto informację, że została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie do wys. [...] kondygnacji dla symetrycznego budynku przy [...]. Rozbudowa obiektu we wskazanych gabarytach - sprzeczna z ustaleniem pkt [...]planu - tworzyć będzie - w ocenie organu - dysharmonię w relacji z istniejącymi budynkami, zatem jest sprzeczna z planem. Wskazano dalej, że projekt decyzji został uzgodniony z Wojewódzkim Oddziałem Służby Ochrony Zabytków w [...]postanowieniem znak [...]. W konkluzji Prezydent stwierdził, że zgodnie z art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego byłaby nieważna. W odwołaniu od powyższej decyzji L. K. domagał się jej uchylenia i wydania decyzji pozytywnej. W uzasadnieniu podniósł, że Prezydent dowolnie, przyjął, że zapis pkt [...]miejscowego planu zagospodarowania miasta [...], nakazujący dostosowanie nowej zabudowy do typu zabudowy istniejącej, oznacza konieczność nawiązania do budynku przy [...]. Zdaniem inwestora postanowienie planu zostało zrealizowane właśnie poprzez nawiązanie do istniejącego typu zabudowy, lecz nie do pojedynczego budynku, lecz do całego kompleksu obiektów, tj. budynków stanowiących spójną i jednorodną kompozycję architektoniczną położonych przy [...]. Podkreślił, że występował o akceptację zamiaru budowy obiektu identycznego jak stojący obok i pełniący tę samą funkcję w kompozycji pierzei obiekt przy [...]. Prezydent w sposób wybiórczy posłużył się zapisami planu powołał bowiem pkt [...], a pominął pkt [...], z którego wynika, iż jedynie obiekty wskazane w pkt [...], uznane zostały za niezgodne z planem co do formy zabudowy. Zdaniem skarżącego, aby organ administracji publicznej mógł skuteczne zabronić inwestorowi rozbudowy obiektu, konieczne jest wprowadzenie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazu zabudowy czy zakazu innego zagospodarowania terenu. W świetle art. 3, a także art. 17, art. 35 i art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zakaz taki wymaga pozytywnego określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub jakimś przepisie szczególnym. Za niedopuszczalną uznał odwołujący się argumentację organu, że projektowana inwestycja nie spełnia zaleceń wynikających z pkt [...]planu. Podpunkt [...] jako element pkt [...]jest - zdaniem strony - nie obligatoryjnym i niewiążącym elementem planu, o charakterze zalecenia. Nadto podniesiono w odwołaniu, że Prezydent przywołał w uzasadnieniu punkty planu nie mające zastosowania w sprawie, w szczególności pkt [...]planu, co sugeruje, że projektowana inwestycja jest z nimi niezgodna. Projektowana inwestycja zdaniem strony, nie pozostaje w sprzeczności z celami ochrony historycznej ochrony struktury przestrzennej. Nie zmienia tego również postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, które jest li tylko uzgodnieniem decyzji, która jako taka nie zagraża ochronie dóbr kultury. Podniesiono też w odwołaniu zarzut nieprawidłowej podstawy prawnej decyzji, gdyż - w ocenie strony - przepis art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie ma w sprawie zastosowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994r, o zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jedn. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn.zm./ oraz miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...]po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...]r. uzgodnił projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji jako sprzecznej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdzono, że inwestycja dotyczy obiektu znajdującego się w strefie [...] ochrony historycznej struktury przestrzennej, a jej zakres narusza ustalenia planu w zakresie form zabudowy zgodnie z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Postanowienie to nie zostało przez stronę zaskarżone. Organ odwoławczy wskazał na treść art. 40 ust.4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i odwołał się do uchwały składu pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999r. sygn. OPK 14/98, w której stwierdzono, że odmowa uwzględnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez Konserwatora Zabytków w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską oznacza, że nie można ustalić dla zamierzonej inwestycji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ wydający decyzję jest związany stanowiskiem organu współdziałającego i nie może we własnym zakresie ocenić tego stanowiska. Zdaniem Kolegium, skoro w niniejszej sprawie Konserwator Zabytków stwierdził, że inwestycja narusza ustalenia planu i uzgodnił projekt decyzji odmownej, zatem decyzja pierwszej instancji jest zasada. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego L. K., domagając się uchylenia powyższej decyzji ostatecznej, podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 40 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że Konserwator Zabytków jest w tym przypadku organem współdziałającym, a jego postanowienie wiąże organ wydający decyzję. Zdaniem skarżącego, zgodnie z art. 40 ust.4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu podlegają uzgodnieniu z działającym w imieniu Wojewody Konserwatorem Zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Planowana inwestycja nie leży w obszarze objętym ochroną konserwatorską, lecz w obszarze, w którym obowiązują ustalenia prawa lokalnego, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]zdefiniowanym jako strefa [...]ochrony historycznej struktury przestrzennej, dla której to strefy ustalono cele ochrony bez obowiązku uzgodnienia ustaleń z Konserwatorem Zabytków. Organ odwoławczy odpowiadając na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej po terminie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/ , sprawy, które skargi zostały wniesione Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na wstępie, w związku z zawartym w odpowiedzi na skargę twierdzeniom, że skarga została wniesiona po terminie należy wyjaśnić, iż zarzut ten nie znalazł potwierdzenia. Decyzja organu odwoławczego została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] Trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi upływał w dniu [...], a więc w dniu uznanym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym za równoważny z dniem ustawowo wolnym od pracy. Skarga do Sądu -jak wynika to z daty stempla pocztowego na kopercie - nadana została w [...]., czyli w dniu następującym po dniu ustawowo wolnym od pracy co uzasadnia przyjęcie, że skarga wniesiona została w terminie. Przechodząc do istoty sprawy, stwierdzić trzeba, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem, dała podstawy do uwzględnienia skargi, bowiem zaskarżony akt wydany został z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia, należy zatem zauważyć, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło przede wszystkim z naruszeniem zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego /art. 15 kpa/ bowiem uchyliło się od ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy , a zwłaszcza od ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania, a skupiło się wyłącznie na jednej kwestii uznając, że uzgodnienie przez Konserwatora Zabytków projektu negatywnej decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi o zgodności z prawem decyzji organu I instancji i czyni zbędnym ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu. Takie stanowisko organu odwoławczego byłoby zasadne wówczas, gdyby z zebranego w sprawie materiału dowodowego i uzasadnienia faktycznego oraz prawnego zaskarżonej decyzji niekontrowersyjnie wynikało, że planowana przez skarżącego inwestycja polegająca na nadbudowie budynku położonego w [...]/organ nie ustalił nawet ile kondygnacji budynek ten posiada/ o jedną kondygnację dotyczy obiektu lub terenu objętego ochroną konserwatorską. W takim przypadku miałby zastosowanie art. 40 ust.4 pkt 4 ustawy z 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jedn. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn.zm.A Przepis ten stanowi , że decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po uzgodnieniu z działającym w imieniu Wojewody, Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Podzielając w pełni stanowisko wyrażone w uchwale składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999r. /sygn. OPK 14/98, ONSA 1999/3/80/, że odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską oznacza, że nie można ustalić dla zamierzonej inwestycji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, należy jednak przyznać rację skarżącemu, iż organy orzekające w sprawie nie wykazały, że przedmiotowy obiekt lub obszar, na którym jest on położony jest objęty ochroną konserwatorską. Wątpliwości takich by nie było, gdyby z dostępnego, w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych, materiału dowodowego wynikało, że tenże obiekt lub obszar jest objęty ochroną konserwatorską jako dobro kultury, a więc zabytek podlegający ochronie prawnej w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962r. o ochronie dóbr kultury /tekst jedn. Dz.U. Z 1999r. Nr 98, poz. 1150 z późn.zm./wpisany do rejestru zabytków, lub którego charakter zabytkowy jest oczywisty, bądź który podlega ochronie na podstawie odrębnych przepisów. Jednakże z akt sprawy takie okoliczności nie wynikają. W przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych brak jest również tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności tej jego części, która dotyczy ustaleń przewidzianych dla terenu, na którym położona jest planowana inwestycja, nie ma rysunku planu dla tego teren, akta nie zawierają słownika pojęć użytych w planie lub informacji o braku takiego słownika w planie. Całkowicie niemożliwe jest zatem ustosunkowanie się przez Sąd do zarzutu skargi, że obiekt i teren inwestycji nie leży w obszarze objętym ochronę konserwatorską. Z powodu powyższych braków materiału dowodowego oraz braku jakiegokolwiek stanowiska organu odwoławczego, z którego wynikałoby, że położenie obiektu w strefie [...]określonej w planie jako strefa "ochrony historycznej struktury przestrzennej" jest równoznaczne z poddaniem tego obszaru ochronie konserwatorskiej, sądowa kontrola zgodności zaskarżonej decyzji z prawem materialnym okazała się niemożliwa. Takie postępowanie organu odwoławczego narusza nie tylko wskazany wyżej art. 15 kpc ale także przepisy art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Mając powyższe na względzie, celem wyjaśnienia przez Kolegium czy planowana inwestycja dotyczy obiektu lub obszaru objętego ochroną konserwatorską a w razie negatywnego ustalenia - celem ustosunkowania się przez ten organ do pozostałych zarzutów odwołania należało uchylić zaskarżoną decyzję. Wyrok, oparty został o przepisy art. 145 § 1 pkt Hit.c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/.