SA/Sz 2945/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Dolecki Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder/spr./ Protokolant Anna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2004r. sprawy ze skargi E. i T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] . Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] . ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na wniosek [...] dla rozbudowy istniejącego budynku przy ul. [...]z docelowym przeznaczeniem na funkcje mieszkalne w zabudowie jednorodzinnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową. W treści decyzji organ I instancji określił warunki wynikające z ustaleń planu miejscowego stwierdzając, iż działka Nr x położona w obrębie x znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem [...]i przeznaczonym na zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności, adaptacja. W odniesieniu do warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej organ I instancji odwołał się do ustaleń instytucji branżowych. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta stwierdził, że wydana decyzja jest zgodna z ustaleniami miejscowego pianu zagospodarowania przestrzennego, który dla tego terenu przewiduje przeznaczenie: zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności, adaptacja. Organ i instancji ustalił również, że akt normatywny jakim jest miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej {Dz.Urz. WRN Nr 1, poz. 3 ze zmianami) nie zawiera określenia wskaźnika intensywności zabudowy, wskazanego w planie jako niski. Akt ten nie określa nadto wskaźnika na podstawie którego można przesądzić o wielkości powierzchni zabudowy oraz kubatury. Prezydent Miasta orzekł zatem, że w odniesieniu do pianu zagospodarowania przestrzennego z 1980 r. należy przyjąć zasady określające intensywność zabudowy dla terenów budownictwa jednorodzinnego wynikające z zarządzenia Nr [...]z dnia [...]r. w sprawie szczegółowych przepisów o sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wskaźniki intensywności zabudowy dla terenów mieszkaniowych w miastach organ ! instancji przyjął również w oparciu o treść zarządzenia nr [...]. w sprawie wskaźników i wytycznych dla terenów mieszkaniowych w miastach. Prezydent Miasta w kwestii wskaźników intensywności zabudowy odwołał się w swojej decyzji do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego ( sygn. akt SA/Sz [...]). Zgodnie z tymi orzeczeniami, nieprzekraczalnym wskaźnikiem dla zabudowy o niskiej intensywności jest 0,38. Ten wskaźnik intensywności zabudowy odnosi się do terenu objętego planem tj. [...], a nie dla terenów poszczególnych dziatek. W tej sytuacji organ I instancji przyjął, że nie ma podstaw do uznania, iż na spornym terenie nie jest dopuszczalna rozbudowa istniejących budynków. Wydzielony pas terenu pod ciąg pieszo jezdny wynika z planowanej przebudowy skrzyżowania ulic głównej i zbiorczej oraz konieczności ustanowienia dojazdu do działki 643 od strony ul. [...]. Nie jest to jednak przejazd przelotowy pomiędzy ulicami [...]W odwołaniu od decyzji organu I instancji [...] wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji w całości oraz przeprowadzenie dowodu z akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na okoliczność zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. Ruszczyca 9 przez przyszłych inwestorów. Odwołujący zarzucili decyzji organu I instancji niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, tj. rzeczywistego zamiaru inwestorów składających wniosek o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy zamierzają wybudować drugi budynek z przeznaczeniem na poszerzenie prowadzonej dotychczas działalności, nieokreślenie w sentencji decyzji na czym polega adaptacja (skoro pojęcie to używane jest w różnych znaczeniach, pominięcie uprawnień wnoszących odwołanie jako właścicieli sąsiadującej nieruchomości w sytuacji, gdy dojazd do działki inwestorów przebiegać będzie wzdłuż ściany budynku przy [...] Dodatkowo [...]podnoszą aspekt zagrożenia bezpieczeństwa osób korzystających z usług gabinetów lekarskich umiejscowionych w ich budynku, zagrożenie nadmiernym hałasem, spalinami oraz naruszeniem miru domowego i prawa do godnego życia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] na podstawie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zmianami) oraz art. 138 § 2 kpa uchyliło decyzję organu l instancji w całości oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy zgodził się z zarzutem odwołania w zakresie braku wyliczenia wskaźnika intensywności zabudowy w odniesieniu do obszaru [...], co uniemożliwia ocenę zgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które określają go jako niski. Zdaniem Kolegium przedstawiona w zaskarżonej decyzji kwestia wskaźników intensywności zabudowy jest zbyt ogólna, albowiem wyliczając ten wskaźnik należy wziąć pod uwagę powierzchnię tego obszaru oraz powierzchnię istniejącej na tym obszarze zabudowy i powierzchnię po ewentualnej realizacji planowanej inwestycji. Za słuszny Kolegium uznało zarzut odwołania dotyczący wniosku inwestorów o niezbędną infrastrukturę techniczną i drogową, mimo że wnioskiem te zamierzenia nie były objęte. We wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu strony wskazały jedynie zamiar rozbudowy domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] oraz dojazd od ulicy [...] . Ze względu na to, że organ związany jest wnioskiem inwestora, budowa infrastruktury technicznej i drogowej poza ten wniosek wykracza. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r. oraz wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W ocenie [...] decyzja Kolegium narusza ich interes prawny, albowiem organ ten skupił się w swojej decyzji na kwestii naruszenia przez organ I instancji art. 41 i 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy pominął natomiast następujące kwestie: * naruszenie ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, * wskaźnika intensywności zabudowy wyliczonego w piśmie Urzędu Miejskiego z dnia 28 października 1996 r. skierowanym do Kolegium, * niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego użytkowania spornego budynku przy [...]w dacie wydawania decyzji, * znaczenia słowa "adaptacja" zawartego w warunkach realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1980 r. Zdaniem skarżących Kolegium błędnie wskazało organowi I instancji sposób wyliczenia wskaźnika intensywności zabudowy dla terenu [...]Nie wskazało natomiast podstawy prawnej do takiego sposobu wyliczenia. interpretacja organu odwoławczego jest nadto rozbieżna ze stanowiskiem wyrażonym przez autora planu zagospodarowania przestrzennego wyrażonym w piśmie z dnia [...]r. z którego wynika, że do obliczeń wskaźnika intensywności zabudowy przyjmuje się powierzchnię ogólną mieszkalną a nie powierzchnię zabudowy. Ma to znaczenie, bowiem budynki na terenie [...]mają średnio po trzy kondygnacje. Skarżący podnoszą nadto, że na ich żądanie urbanista, autor aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1980 r. wyliczył istniejący obecnie wskaźnik intensywności zabudowy na spornym terenie. Jest to pismo Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło ojej oddalenie. Organ odwoławczy podniósł dodatkowo, że stanowisko tego organu w kwestii ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy jest zgodne z orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Z mocy art 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271), w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie-Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Przesłanką wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest stwierdzenie naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego, którego organ odwoławczy nie może usunąć we własnym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie stwierdziło w swojej decyzji, że organ I instancji nie przeprowadził dostatecznego postępowania wyjaśniającego umożliwiającego rozstrzygnięcie sprawy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w aspekcie jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego inwestycją. Nadto organ odwoławczy podniósł, że treść decyzji wykracza poza granice wniosku złożonego przez inwestorów w kwestii infrastruktury technicznej i drogowej. Kwestia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego ma znaczenie pierwszorzędne. Art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zmianami) stanowi, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2. Obowiązująca w dacie wydania zaskarżonej decyzji uchwała Nr XX/58/80 Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 17 stycznia 1980 r. w sprawie miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta dla działki nr x położonej w obrębie x przewidywała zapis, że teren ten oznaczony jako [...] przeznaczony jest pod budownictwo jednorodzinne o niskiej intensywności zabudowy. Uchwała nie zawierała jednak normatywnego wyjaśnienia pojęcia " wskaźnik intensywności zabudowy" który nieodłącznie wiązał się z pojęciem "budownictwa mieszkaniowego o niskiej intensywności zabudowy", a pojęcia te miały istotne znaczenie dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Jest to poważny błąd w redagowaniu aktu normatywnego jakim jest plan, co nie oznacza jednak, że pojęcia te powinny być pomijane przy ustalaniu normatywnej treści planu oraz ustalaniu w oparciu o ten plan warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyjaśniając w szczególności pojęcie "wskaźnika intensywności zabudowy", do którego sprowadza się spór, należy mieć na uwadze, że stosownie do art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Stwierdzenie to oznacza, że do wykładni tego planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych ( por. wyrok NSA z dnia 24.01.2002 sygn. akt [...] ). Skoro uchwała z dnia 17 stycznia 1980 r. nie zawiera legalnej definicji "wskaźnika intensywności zabudowy", to zdaniem Sądu właściwe jest odwołanie się do wykładni tego pojęcia dokonanej przy interpretacji tego samego zapisu planu w innych sprawach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze formułując w decyzji kasacyjnej dyrektywy dla organu I instancji odwołało się do wykładni zapisu w planie [...]dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie w sprawach [...]Organ I instancji przyjął w swojej decyzji dla terenu [...] wskaźnik 0,17, natomiast nieprzekraczalnym wskaźnikiem dla zabudowy o niskiej intensywności jest 0,38. Organ I instancji odniósł jednak powołane wyżej wskaźniki do terenu o powierzchni brutto 5 ha, nie zaś do poszczególnych działek. Stąd też uznał zasadność wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki przedmiocie rozbudowy istniejących budynków. Organ odwoławczy uznał taką interpretację zapisu pianu za wadliwą, albowiem organ I instancji nie odniósł się do zabudowy istniejącej na obszarze objętym wnioskiem inwestorów oraz powierzchni po realizacji planowanej inwestycji. W ocenie Sądu wytyczne organu odwoławczego dla organu I instancji są prawidłowe, albowiem zmierzają do odczytania przez ten organ rzeczywistej treści planu, co jest warunkiem wydania zgodnej z prawem i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu. Podnoszona przez skarżących kwestia niezgodności z planem zagospodarowania przestrzennego użytkowaniem budynku przy ul. [...] w x pozostaje w tym postępowaniu poza sferą zainteresowania Sądu, albowiem pozostaje bez wpływu na postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarzut skarżących dotyczący nie ustalenia znaczenia słowa "adaptacja" użytego w planie zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do terenu jest chybiony, albowiem przedmiotem wniosku jest rozbudowa budynku o 120m2. Adaptacja, jakkolwiek nie zdefiniowana w planie zagospodarowania przestrzennego, w znaczeniu nadanym temu wyrazowi przez Słownik Języka Polskiego odnosi się do przerobienia budynku, nadania mu innego charakteru, innej funkcji, przystosowania do innego użytku. Biorąc pod uwagę powołane wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w sentencji.